Sanksi dan Pengendalian Ekspor di Perbatasan Selatan — ikhtisar dan ringkasan
Pada 24 Februari 2022, para pedagang baja Lugano terbangun menghadapi perang yang menyangkut mereka secara lebih langsung daripada pusat keuangan Swiss lainnya mana pun. Beberapa kelompok baja Rusia terbesar telah menempatkan perusahaan-perusahaan ekspor mereka di kawasan Luganese, dan beberapa produsen Ukraina terpenting menjual melalui para pedagang di tepi danau. Dalam satu bulan, pemilik dua rumah dagang Rusia tersebut masuk dalam daftar sanksi Swiss, Uni Eropa (UE/EU) telah menutup pasarnya bagi besi dan baja Rusia, dan bank-bank di Lugano memangkas jalur kredit bagi para pedagang yang muatannya tidak lagi dapat dijual.1 Pertanyaan yang diajukan bab ini timbul dari pengalaman tersebut. Pertanyaan itu menyangkut hukum yang mengatur pergerakan barang, uang, dan jasa melintasi perbatasan selatan Swiss ketika Konfederasi, mitra dagang terbesarnya, dan Amerika Serikat membatasi perdagangan dengan sebuah negara yang sedang berperang. Bab ini juga mempertanyakan apa yang dituntut hukum tersebut dari sebuah rumah dagang, bank, atau perusahaan fidusia di Ticino yang ingin tetap berada di sisi hukum yang benar.
Argumen bab ini adalah bahwa sanksi dan pengendalian ekspor telah menjadi bagian permanen dari tatanan hukum tempat pusat keuangan dan perdagangan Ticino beroperasi. Hingga tahun 2022, keduanya merupakan urusan khusus bagi segelintir bank dan eksportir mesin. Sejak itu, Swiss telah mengadopsi, dengan penundaan yang semakin lama dan sejumlah kecil penyimpangan yang disengaja, hampir setiap paket langkah yang telah ditetapkan UE terhadap Rusia. Dalam melakukannya, Swiss bersandar pada sebuah undang-undang tahun 2002, yaitu Undang-Undang Embargo (EmbA), yang ruang lingkupnya ditolak untuk diperluas oleh Parlemen pada tahun 2022. Di sisi perbatasan Italia, langkah-langkah yang sama berlaku sebagai hukum Eropa yang berlaku langsung, ditegakkan oleh Guardia di Finanza dan, sejak Januari 2026, dilindungi oleh tindak-tindak pidana baru dalam Kitab Undang-Undang Hukum Pidana Italia.2 Di belakang keduanya berdiri Amerika Serikat, yang sanksi sekundernya menjangkau bank-bank yang sama sekali tidak memiliki nasabah Amerika. Oleh karena itu, seorang pedagang Lugano bekerja di bawah tiga rezim yang saling tumpang tindih. Perbedaan-perbedaan di antara rezim-rezim itu sering kali menyangkut rincian teknis yang menentukan apakah suatu pengiriman atau pembayaran tertentu sah.
Bab ini berjalan dalam sepuluh langkah. Bab ini menguraikan Undang-Undang Embargo dan kerangka konstitusionalnya, Peraturan tentang Ukraina dan kronologi perubahannya, serta langkah-langkah perdagangan yang paling memengaruhi pedagang komoditas: baja, batu bara, minyak, emas, dan kewajiban untuk mencegah reekspor ke Rusia. Bab ini kemudian membahas langkah-langkah keuangan, termasuk pembekuan dan larangan jasa kepada trust (wali amanat), serta catatan penegakan hukum Sekretariat Negara untuk Urusan Ekonomi (SECO), Kantor Federal untuk Bea Cukai dan Keamanan Perbatasan (FOCBS), dan Kejaksaan Agung. Satu bagian dikhususkan bagi para pedagang Lugano yang terdampak sejak tahun 2022. Bab ini kemudian menyeberangi perbatasan ke regulasi-regulasi Eropa dan penegakannya di Italia serta beralih ke sanksi sekunder Amerika. Pengendalian ekspor berdasarkan Undang-Undang Pengendalian Barang (GCA) dan Undang-Undang Bahan Perang (WMA) serta garis depan bea cukai di Chiasso menyusul, dan sebuah program kepatuhan (compliance) bagi pedagang atau bank di Ticino menutup bab ini. Pembiayaan perdagangan merupakan bagian dari Bab G.I, kerangka anti pencucian uang dan peran Pengadilan Pidana Federal merupakan bagian dari Bab G.III, sedangkan kepemilikan manfaat (beneficial ownership) dan register transparansi merupakan bagian dari Bab G.IV.
Kesimpulan
Sanksi terhadap Rusia telah melakukan terhadap pusat perdagangan Lugano apa yang dilakukan oleh berakhirnya kerahasiaan bank terhadap bank-bank privatnya. Sebuah model bisnis yang bertumpu pada kedekatan dengan pasar-pasar tertentu dan kerahasiaan mengenai pihak lawan telah ditundukkan pada ketentuan-ketentuan yang mensyaratkan dokumentasi, penyaringan, dan pelaporan pada setiap langkah. Bagi rumah-rumah dagang baja Rusia di Luganese, ketentuan-ketentuan itu berakibat fatal bagi fungsi aslinya, karena hukum Swiss kini melarang orang-orang di Swiss membeli produk-produk yang hendak mereka jual sejak awal pendiriannya. Bagi bagian perdagangan lainnya, ketentuan-ketentuan itu telah menjadi bagian dari biaya berbisnis, sebanding dengan persyaratan dokumenter pembiayaan perdagangan atau persyaratan substansi hukum pajak. Perdagangan baja telah bertahan dengan mengganti pemasoknya dan dengan belajar membuktikan asal-usul logam yang dijualnya.
Kerangka hukum yang menghasilkan perubahan ini lebih tua dan lebih sempit daripada yang tersirat dari dampaknya. Undang-Undang Embargo tahun 2002 tidak ditulis untuk program berskala sebesar yang telah dibangun UE sejak tahun 2022, dan Parlemen pada bulan September 2022 menolak memberikan kewenangan kepada Dewan Federal untuk mencantumkan orang dalam daftar atas prakarsanya sendiri. Meskipun demikian, Swiss telah mengadopsi, dengan penundaan yang semakin lama dan beberapa penyimpangan yang disengaja, hampir setiap paket Eropa, sehingga peraturan Swiss kini mencerminkan regulasi Eropa dalam sebagian besar aspeknya. Penegakannya tetap bersifat administratif dan berskala kecil: puluhan proses, denda ringan untuk ekspor karena kelalaian, dan satu kasus serius yang diambil alih oleh Kejaksaan Agung. Di seberang perbatasan, Italia telah menjadikan pelanggaran langkah-langkah pembatasan sebagai tindak pidana yang diancam pidana penjara hingga enam tahun, disidik oleh Guardia di Finanza dan dikoordinasikan oleh jaksa antimafia.
Asimetri itulah yang menentukan posisi praktisi di Ticino. Sebuah perusahaan Lugano secara hukum terikat oleh hukum Swiss, tetapi karyawan-karyawan Italianya, perusahaan induk atau anak perusahaan Italianya, bank-bank euro dan dolarnya, serta pembeli-pembelinya di Lombardia membawa standar Eropa dan Amerika ke dalam bisnis sehari-harinya. Jalan yang paling aman adalah memperlakukan standar yang paling ketat yang berlaku sebagai aturan kerja dan mendokumentasikan mengapa setiap transaksi yang bersandar pada penyimpangan Swiss itu sah. Rezim pengendalian ekspor menambahkan lapisan kewajiban kedua, yang dapat dibentuk ulang oleh pemungutan suara rakyat tanggal 29 November 2026 tentang Undang-Undang Bahan Perang untuk senjata tetapi tidak untuk barang penggunaan ganda (dual-use). Program kepatuhan yang diuraikan dalam bab ini merupakan instrumen yang digunakan pedagang atau bank di Ticino untuk mengubah rezim-rezim yang tumpang tindih ini menjadi proses yang dapat dikelola. Bab berikutnya beralih dari pembatasan yang dikenakan negara-negara terhadap perdagangan ke hukum pidana yang melindungi pusat keuangan dari hasil kejahatan.
Dalam lima kalimat
Swiss melaksanakan sanksi terhadap Rusia berdasarkan Undang-Undang Embargo tahun 2002, yang memungkinkannya mengadopsi langkah-langkah Perserikatan Bangsa-Bangsa, Organisasi untuk Keamanan dan Kerja Sama di Eropa (OSCE), dan mitra-mitra dagang utamanya, tetapi tidak untuk mencantumkan orang dalam daftar atas prakarsanya sendiri. Sejak 28 Februari 2022, Dewan Federal telah mengadopsi hampir setiap paket Eropa ke dalam Peraturan tentang Ukraina, dengan penundaan yang semakin lama dan beberapa penyimpangan yang disengaja, seperti penolakan terhadap kewajiban “upaya terbaik” (best efforts) bagi anak perusahaan. Larangan pembelian besi dan baja Rusia, ketentuan pengolahan di negara ketiga, batas harga, dan klausul reekspor telah mengubah perdagangan komoditas Lugano, dan rumah-rumah dagang baja Rusia di Luganese kehilangan fungsi aslinya. Penegakan oleh SECO di Swiss telah menghasilkan banyak sanksi kecil dan satu kasus serius di hadapan Kejaksaan Agung, sementara Italia telah menjadikan pelanggaran sanksi sebagai kejahatan yang diancam pidana penjara hingga enam tahun. Oleh karena itu, seorang pedagang atau bank di Ticino harus menerapkan rezim Swiss, Eropa, dan Amerika secara bersama-sama melalui program kepatuhan terdokumentasi yang mencakup orang, kepemilikan, barang, kapal, kontrak, dan pelaporan.
Catatan
- Federico Franchini, “Lugano, l'acciaio e la guerra”, swissinfo.ch, 29 Maret 2022, https://www.swissinfo.ch/ita/business/lugano-l-acciaio-e-la-guerra/47470938 (perusahaan-perusahaan ekspor baja Rusia di Ticino, larangan impor UE atas baja Rusia tanggal 15 Maret 2022, jalur kredit yang diblokir); RSI, “Oligarchi in lista nera, pagano anche le società”, 19 Maret 2022, https://www.rsi.ch/info/ticino-grigioni-e-insubria/Oligarchi-in-lista-nera-pagano-anche-le-societ%C3%A0--1787706.html. ↩
- Decreto legislativo 30 dicembre 2025, n. 211, diterbitkan dalam Gazzetta Ufficiale tanggal 9 Januari 2026 dan berlaku sejak 24 Januari 2026; lihat Barbara Bennato, “La nuova disciplina in materia di sanzioni per la violazione di misure restrittive dell'Unione europea”, Sistema Penale, 2026, https://sistemapenale.it/it/scheda/la-nuova-disciplina-in-materia-di-sanzioni-per-la-violazione-di-misure-restrittive-dellunione-europea-dlgs-30-dicembre-2025-n-211. ↩
Hanya untuk informasi umum. Artikel ini bukan merupakan nasihat hukum atau pajak, tidak menggantikan nasihat atas kasus individual, dan tidak menimbulkan hubungan antara advokat dan klien. Artikel ini mencerminkan keadaan hukum per Oktober 2026.