Amerika Serikat dan sanksi sekunder

Mengapa hukum Amerika menjangkau Lugano

Baik Swiss maupun Italia tidak terikat oleh hukum sanksi Amerika. Pedagang di Lugano yang tidak memiliki karyawan Amerika, pelanggan Amerika, maupun barang Amerika mungkin beranggapan bahwa ketentuan Office of Foreign Assets Control (OFAC) tidak menyangkut dirinya. Anggapan itu jarang bertahan ketika berhadapan dengan praktik. Sanksi Amerika menjangkau perusahaan Swiss melalui empat saluran. Pertama, dolar: pembayaran dalam dolar Amerika Serikat dalam sebagian besar kasus dikliringkan melalui bank koresponden di New York, yang merupakan orang Amerika yang wajib memblokir atau menolak transaksi yang melibatkan orang yang diblokir. Kedua, personel, karena warga negara Amerika dan pemegang green card terikat di mana pun mereka bekerja. Ketiga, barang, karena Export Administration Regulations Departemen Perdagangan mengikuti barang asal Amerika dan barang yang diproduksi di luar negeri dengan teknologi Amerika. Keempat, doktrin yang menyatakan bahwa orang asing yang menyebabkan orang Amerika melanggar sanksi bertanggung jawab sendiri.¹

Di samping saluran-saluran yurisdiksi primer ini, Amerika Serikat menambahkan sanksi sekunder. Sanksi sekunder tidak melarang perbuatan orang asing sebagai demikian. Sanksi ini mengancam orang asing yang melakukan transaksi tertentu dengan penetapan dirinya sendiri sebagai orang yang diblokir, atau dengan pembatasan akses ke sistem keuangan Amerika. Bagi bank atau perusahaan dagang Swiss, ancaman ini bersifat eksistensial, karena penetapan tersebut memutus aksesnya ke kliring dolar dan dalam praktiknya ke setiap bank yang ingin mempertahankan hubungan Amerikanya sendiri. Tatanan hukum Swiss dan Italia tidak memuat perlindungan terhadap mekanisme ini. Sanksi negara ketiga pada prinsipnya tidak memiliki akibat langsung di Swiss, namun bank-bank Swiss memperhitungkan sanksi Amerika sebagai bagian dari kebijakan usaha, dan Sekretariat Negara untuk Urusan Ekonomi (SECO) telah menegaskan bahwa ia tidak dapat memberikan izin maupun instruksi kepada perantara keuangan Swiss untuk mengabaikannya.²

Ketentuan 50 persen dan uji pengendalian Eropa

Ketentuan mengenai kepemilikan menunjukkan seberapa dekat rezim-rezim tersebut dan di mana perbedaannya. Berdasarkan pedoman OFAC yang direvisi tanggal 13 Agustus 2014, suatu entitas diblokir apabila satu atau lebih orang yang diblokir memiliki, secara langsung atau tidak langsung, 50 persen atau lebih dari entitas tersebut secara agregat. OFAC menggambarkan penjumlahan tersebut dengan contoh: “Apabila Orang yang Diblokir X memiliki 25 persen Entitas A, dan Orang yang Diblokir Y memiliki 25 persen lainnya dari Entitas A, Entitas A dianggap diblokir.” Ketentuan tersebut “hanya berbicara tentang kepemilikan dan bukan tentang pengendalian”. Oleh karena itu, entitas yang dikendalikan tetapi tidak dimiliki secara mayoritas oleh orang yang diblokir tidak otomatis diblokir, meskipun OFAC menganjurkan kehati-hatian karena entitas semacam itu dapat ditetapkan kemudian.³

Pendekatan Swiss menambahkan uji kedua. Pedoman SECO juga menggunakan ambang batas 50 persen atau lebih dan pada prinsipnya menjumlahkan kepemilikan beberapa orang yang tercantum dalam daftar, sehingga perusahaan di Lugano yang dimiliki dalam bagian yang sama oleh dua orang yang tercantum dalam daftar dan tidak saling terkait dibekukan di Swiss sebagaimana ia diblokir berdasarkan hukum Amerika. Di samping kepemilikan, praktik Swiss memperhatikan pengendalian dengan cara lain, seperti hak untuk mengangkat atau memberhentikan mayoritas dewan direksi, pengaruh dominan berdasarkan kontrak atau anggaran dasar, atau kewenangan untuk menguasai dana perusahaan, dan menganggap pengendalian ada setelah salah satu kriteria tersebut terpenuhi.⁴ Hukum Eropa juga memperluas pembekuan ke entitas yang dimiliki atau dikendalikan oleh orang yang tercantum dalam daftar. Perusahaan yang 40 persen sahamnya dimiliki oleh orang yang tercantum dalam daftar dan yang mengangkat seluruh dewan direksi dapat dibekukan berdasarkan hukum Swiss dan Eropa, tetapi tidak berdasarkan hukum Amerika. Program kepatuhan (compliance) yang hanya menerapkan salah satu uji akan melewatkan kasus-kasus yang termasuk dalam uji yang lain.

Catatan

1. International Emergency Economic Powers Act, 50 U.S.C. § 1705(a) (“It shall be unlawful for a person to violate, attempt to violate, conspire to violate, or cause a violation of any license, order, regulation, or prohibition issued under this chapter”), https://www.law.cornell.edu/uscode/text/50/1705; Export Administration Regulations, 15 C.F.R. § 734.9 (“Foreign-Direct Product (FDP) Rules”, termasuk ketentuan FDP Rusia/Belarus dalam huruf (f) dan (g)), https://www.ecfr.gov/current/title-15/subtitle-B/chapter-VII/subchapter-C/part-734/ section-734.9. ↩
2. SECO, “FAQ – Sanktionen der Schweiz” (lihat di atas) (“Sanktionsmassnahmen von Drittstaaten entfalten grundsätzlich keine direkte Wirkung in der Schweiz”); SECO, Auslegungshilfe Sanktionsmassnahmen (lihat di atas), bagian 1.14 (“Die Einhaltung ausländischer Sanktionen (z.B. der USA oder Grossbritanniens) fällt hingegen nicht in den Zuständigkeitsbereich des SECO [...]. Insbesondere kann das SECO einem Schweizer Finanzintermediär keine Bewilligung oder Auflage erteilen, ausländische Sanktionen nicht zu befolgen”). ↩
3. U.S. Department of the Treasury, OFAC, “Entities owned by blocked persons (50% rule)”, FAQs, https://ofac.treasury.gov/faqs/topic/1521 (pedoman yang direvisi tanggal 13 Agustus 2014). ↩
4. SECO, Auslegungshilfe Sanktionsmassnahmen (lihat di atas), bagian 1.10 (“50% oder mehr der Eigentumsanteile”; “Eigentumsanteile von mehreren sanktionierten natürlichen Personen, Unternehmen oder Organisationen werden dabei grundsätzlich zusammengerechnet”) dan 1.11 (kriteria pengendalian dan praduga); Regulasi (EU) No 269/2014, Pasal 2 (lihat di atas) (dana yang “owned, held or controlled” oleh orang yang tercantum dalam daftar). ↩

Hanya untuk informasi umum. Artikel ini bukan merupakan nasihat hukum atau pajak, tidak menggantikan nasihat atas kasus individual, dan tidak menimbulkan hubungan antara advokat dan klien. Artikel ini mencerminkan keadaan hukum per Oktober 2026.