Akuntabilitas

Penyelidikan Komisi Perbankan tahun 2008

Penjelasan resmi pertama tentang penyebab kerugian datang dari pengawas. Pada 30 September 2008, dua minggu sebelum penyelamatan, Komisi Perbankan Federal Swiss (SFBC/EBK) merampungkan laporan ringkasan atas penyelidikannya mengenai penurunan nilai UBS. Laporan rahasia yang terperinci telah diserahkan kepada bank pada 24 September. Ringkasan publiknya terbit bersama paket penyelamatan pada 16 Oktober 2008. Temuan hukum utamanya keras. Komisi Perbankan menyimpulkan bahwa UBS tidak menilai dengan benar dan tidak pula membatasi atau mengendalikan secara memadai risiko yang terkait dengan penahanan collateralised debt obligations (CDO) super senior dan posisi beragun aset lainnya. Komisi menyebut hal ini sebagai kelalaian berat dan pelanggaran atas persyaratan penyelenggaraan usaha yang baik, salah satu syarat perizinan menurut Undang-Undang Perbankan.¹

Laporan yang sama menarik batas-batas yang membentuk perdebatan selanjutnya. Komisi Perbankan tidak menemukan bukti bahwa para manajer dengan sengaja merugikan bank atau secara sadar mengambil risiko yang tidak dapat diperhitungkan. Setelah menyimpulkan bahwa organ-organ perseroan UBS saat itu memenuhi persyaratan hukum, Komisi mendukung rencana perbaikan yang telah disusun bank tanpa memerintahkan langkah-langkah khusus dari pihaknya sendiri. Namun, Komisi menyebut pembayaran pesangon tunai yang sebagian cukup besar kepada sebagian orang yang bertanggung jawab sebagai hal yang menjengkelkan, meskipun pembayaran itu memiliki dasar kontraktual yang jelas. Dengan demikian, laporan tersebut memadukan temuan kegagalan institusional dengan ketiadaan sanksi individual, suatu perpaduan yang sulit diterima publik Swiss. Dalam satu kalimat yang dirumuskan secara luas, laporan itu juga mengakui bahwa otoritas pengawas yang relevan pun gagal mengenali risiko yang mengancam tepat pada waktunya.²

Laporan FINMA tahun 2009

Komisi Perbankan dilebur ke dalam Otoritas Pengawas Pasar Keuangan Swiss (FINMA) yang baru pada 1 Januari 2009. Salah satu tindakan publik pertama otoritas baru tersebut adalah laporan tentang krisis keuangan dan pelaksanaan pengawasan, yang diterbitkan pada 14 September 2009. FINMA menemukan bahwa penyebab krisis dan bahaya yang melekat padanya tidak dikenali sepenuhnya tepat waktu oleh semua pihak, bahwa terdapat kekurangan individual dan sesekali kewenangan penegakan yang tidak memadai dalam pengawasan perbankan, dan bahwa manajemen krisis Komisi Perbankan bekerja secara efektif setelah diaktifkan pada Agustus 2007.³

Laporan tersebut lebih terbuka mengenai sumber daya pengawas daripada mengenai keputusan-keputusannya. Departemen pengawasan bank-bank besar memiliki sekitar 25 staf pada tahun 2007 dan, menurut kata-kata FINMA, kekurangan senioritas dan spesialis pilihan yang berpengalaman praktis. Laporan itu mengidentifikasi kesenjangan di enam bidang: persyaratan modal yang tidak memadai untuk skenario krisis, tidak adanya standar likuiditas, pertumbuhan neraca yang tidak terkendali, analisis yang tidak memadai atas posisi risiko yang kompleks, kewenangan penegakan yang terbatas, dan kegagalan mengenali risiko sistemik. Secara keseluruhan, FINMA tidak menemukan kesalahan spesifik di pihak otoritas pengawas Swiss di luar kegagalan umum para pengawas di seluruh dunia.⁴ Pelajaran yang ditariknya mengantisipasi sebagian besar agenda regulasi selanjutnya. Pelajaran tersebut mencakup modal yang lebih tinggi, persyaratan likuiditas yang lebih ketat, rasio leverage, dan surat edaran tentang remunerasi, yang akan mulai berlaku pada 1 Januari 2010.⁵

Komisi Pengawasan Parlemen dan persoalan penyelidikan

Tinjauan politik dipercayakan kepada Komisi Pengawasan (GPK) kedua kamar, yang memeriksa tindakan Dewan Federal, Departemen Keuangan Federal, Bank Nasional, dan otoritas pengawas selama krisis keuangan dan dalam penyerahan data nasabah UBS kepada Amerika Serikat. Laporan mereka tanggal 30 Mei 2010 menyimpulkan bahwa otoritas telah gagal dalam deteksi dini krisis. Laporan itu menemukan bahwa Komisi Perbankan baru mengetahui eksposur subprime UBS pada Maret 2007, pada saat manajemen bank masih memegang penilaian yang tidak realistis atas kemungkinan kerugiannya. Komisi-komisi tersebut terutama mengkritik tata kelola Dewan Federal, yang dibiarkan tanpa informasi selama berbulan-bulan, dan merekomendasikan agar pemerintah diintegrasikan ke dalam organisasi krisis, agar tujuan pengawasan pasar keuangan diperjelas dengan undang-undang, dan agar kerja sama serta pertukaran informasi antara Bank Nasional dan FINMA diperkuat. Sebuah mosi komisi menuntut kewajiban hukum untuk membuat risalah rapat Dewan Federal. Namun, mengenai substansi penyelamatan, komisi-komisi tersebut menerima bahwa langkah-langkah tersebut dapat dianggap tepat, dengan bersandar pada penilaian para ahli internasional dan pada dampak positif paket tersebut terhadap stabilitas keuangan.⁶

Laporan tersebut tidak mengakhiri perdebatan. Pada Juni 2010 Dewan Nasional memutuskan untuk membentuk komisi penyelidikan parlemen, instrumen pengawasan parlemen yang paling kuat, yang baru beberapa kali digunakan dalam sejarah negara federal. Dewan Negara Bagian menolak usulan tersebut pada 14 Juni 2010 dengan 28 suara berbanding 15. Mayoritas, yang terutama berasal dari kaum Liberal dan Kristen Demokrat, berpendapat bahwa laporan Komisi Pengawasan telah menjelaskan semua pertanyaan yang relevan. Mereka menambahkan bahwa komisi penyelidikan hanya dapat memeriksa tindakan otoritas, sehingga UBS sendiri berada di luar jangkauannya. Minoritas menjawab bahwa hanya komisi penyelidikan yang memiliki bobot politik yang diperlukan untuk menjawab pertanyaan-pertanyaan yang tersisa, termasuk pengaruh UBS terhadap penilaian otoritas federal.⁷ Penolakan tahun 2010 tersebut bertolak belakang dengan keputusan tahun 2023, ketika kedua kamar membentuk komisi penyelidikan parlemen atas tindakan otoritas dalam krisis Credit Suisse. Bab G.V membahas penyelidikan tersebut.⁸

Pemegang saham, pembebasan tanggung jawab, dan keputusan untuk tidak menggugat

Bentuk akuntabilitas yang paling langsung berada di tangan pemegang saham. Menurut hukum perseroan Swiss, rapat umum setiap tahun memutuskan apakah akan memberikan pembebasan tanggung jawab (décharge) kepada anggota dewan direksi dan manajemen eksekutif. Keputusan yang memberikan pembebasan tanggung jawab menutup tuntutan perseroan dan para pemegang saham yang menyetujuinya atas fakta-fakta yang telah diungkapkan kepada rapat. Pemegang saham yang tidak menyetujui tetap berhak menggugat atas nama perseroan dalam waktu enam bulan setelah keputusan tersebut.⁹ Dalam rapat umum tahunan tanggal 14 April 2010, yang diselenggarakan di St. Jakobshalle di Basel, dewan direksi mengusulkan pembebasan tanggung jawab untuk tahun buku 2007, 2008, dan 2009.¹⁰

Para pemegang saham menolak pembebasan tanggung jawab untuk tahun 2007. Mayoritas sebesar 52,75 persen dari suara yang diberikan, yang mewakili sekitar 882 juta saham, menolak usulan tersebut, sedangkan pembebasan tanggung jawab untuk tahun-tahun lainnya diberikan. Ethos Foundation, yang mewakili dana pensiun Swiss, telah berkampanye menentang pembebasan tanggung jawab, dengan merujuk pada kerugian besar dan sengketa pajak yang merugikan di Amerika Serikat, yang juga menyangkut mantan pejabat seperti Marcel Ospel, Peter Kurer, Peter Wuffli, dan Marcel Rohner. Setelah pemungutan suara, direkturnya Dominique Biedermann kembali menyerukan tindakan hukum terhadap para mantan direktur. Chairman Kaspar Villiger menggambarkan hasil pemungutan suara tersebut sebagai ungkapan kekesalan, dan mengatakan bahwa dewan direksi akan mempertahankan keputusannya untuk tidak menggugat kecuali muncul bukti baru.¹¹ Surat kabar Swiss menyebut pemungutan suara tersebut bersejarah. Sebuah komentar merangkum suasana publik dengan mengamati bahwa para manajer yang telah menjual saham senilai CHF 150 juta pada harga puncak lalu menyajikan kerugian sebesar CHF 50 miliar tidak dapat begitu saja dibebaskan.¹² Selama hampir satu dasawarsa, peristiwa ini tetap menjadi satu-satunya kesempatan para pemegang saham UBS menolak pembebasan tanggung jawab.¹³

Pada pertengahan Oktober 2010 UBS menerbitkan Transparency Report to the Shareholders of UBS AG, yang telah dijanjikannya sebagai tanggapan atas rekomendasi Komisi Pengawasan. Laporan tersebut mencakup kerugian subprime maupun bisnis lintas batas di Amerika. Laporan itu mengidentifikasi tidak adanya batas neraca, penilaian risiko yang tidak memadai, budaya kepatuhan (compliance) yang tidak memadai, dan rasa aman yang keliru meskipun ada tanda-tanda peringatan. Sejarawan Tobias Straumann, yang turut menyumbang analisis, menggambarkan manajemen yang berpuas diri dan secara keliru percaya bahwa segala sesuatu terkendali. Villiger menulis bahwa apa yang terjadi seharusnya tidak terjadi.¹⁴ Pada saat yang sama dewan direksi mengumumkan bahwa pihaknya tidak akan mengajukan gugatan perdata terhadap para mantan pejabatnya. Dewan direksi berpendapat bahwa litigasi akan mahal tanpa jaminan keberhasilan dan akan menarik pemberitaan yang merugikan. Villiger menambahkan bahwa setiap kali sebuah bank menggugat pejabatnya sendiri, para pengacara Amerika akan membacanya sebagai pengakuan bersalah, suatu pertimbangan yang berbobot bagi bank yang masih terpapar litigasi di Amerika Serikat. Para investor institusional besar menolak untuk mensponsori gugatan sendiri, sehingga jangka waktu enam bulan untuk gugatan pemegang saham berakhir pada Oktober 2010 tanpa adanya gugatan.¹⁵

Beberapa mantan eksekutif membuat gestur sukarela. Pada November 2008 Marcel Ospel, mantan wakil chairman Stephan Haeringer, dan mantan chief financial officer Marco Suter melepaskan pembayaran dengan total sekitar CHF 33 juta, dan bagian Ospel mencapai lebih dari dua pertiganya. Peter Wuffli secara terpisah melepaskan CHF 12 juta.¹⁶ Tidak seorang pun mantan anggota manajemen UBS pernah dimintai pertanggungjawaban dalam proses perdata maupun pidana atas kerugian tahun 2007 dan 2008. Kontras dengan skala intervensi publik tersebut membentuk sikap masyarakat Swiss terhadap gaji bankir selama satu dasawarsa dan langsung menjadi bahan bakar pemungutan suara rakyat tahun 2013.

Catatan

1. SFBC, Subprime Crisis (seperti di atas), kesimpulan. ↩
2. SFBC, Subprime Crisis (seperti di atas), temuan umum. ↩
3. FINMA, siaran pers “FINMA legt Bericht zur Finanzmarktkrise vor”, 14 September 2009, https://www.finma.ch/de/news/2009/09/mm-bericht-finanzmarktkrise-20090914/. ↩
4. FINMA, Finanzmarktkrise und Finanzmarktaufsicht (seperti di atas), bab mengenai pelajaran yang dipetik dan penilaian keseluruhan. ↩
5. FINMA, siaran pers tanggal 14 September 2009 (seperti di atas). ↩
6. Laporan GPK tanggal 30 Mei 2010 (seperti di atas), penilaian atas langkah-langkah tanggal 16 Oktober 2008. ↩
7. swissinfo.ch, “UBS-Affäre: PUK definitiv vom Tisch – Ständerat sagt deutlich Nein”, 14 Juni 2010, https://www.swissinfo.ch/ger/ubs-affaere-puk-definitiv-vom-tisch-staenderat-sagt-deutlich-nein-af/9097330. ↩
8. Parlamentarische Untersuchungskommission (PUK), “Geschäftsführung der Behörden im Kontext der Notfusion der Credit Suisse”, laporan tanggal 17 Desember 2024, ringkasan (kutipan), https://www.parlament.ch/centers/documents/de/Auszug%20Bericht%20PUK%2019.12.2024%20Zusammenfassung%20D.pdf, yang mencatat bahwa kedua kamar membentuk komisi tersebut pada 8 Juni 2023. Lihat juga bab G.V. ↩
9. Pasal 758 Kitab Undang-Undang Hukum Perikatan Swiss (CO) sebagaimana berlaku pada tahun 2010. swissinfo.ch, “Ex-UBS chiefs dodge legal action – for now”, 14 Oktober 2010 (seperti di atas), menyatakan bahwa “under Swiss law, shareholders had six months to file law suits for the period 2008-9”. ↩
10. UBS, “Annual General Meeting 2010”, https://www.ubs.com/global/en/investor-relations/events/agm/archive/2010.html. ↩
11. Investment & Pensions Europe (IPE), “Ethos demands legal action over former UBS board”, April 2010, https://www.ipe.com/ethos-demands-legal-action-over-former-ubs-board/34653.article. ↩
12. swissinfo.ch, “UBS has ‘witnessed a Waterloo’”, 15 April 2010, https://www.swissinfo.ch/eng/business/ubs-has-witnessed-a-waterloo/8677502. ↩
13. finews.com, “Investors Deny Backing of UBS Leaders”, Mei 2019, https://www.finews.com/news/english-news/36336-ubs-discharge-approval-board-management-swiss-law. ↩
14. WealthBriefing, “UBS Cites Cultural Failings, Complacent Management In Probing New Report”, Oktober 2010, https://www.wealthbriefing.com/html/article.php/ubs-cites-cultural-failings,-complacent-management-in-probing-new-report. ↩
15. swissinfo.ch, “Ex-UBS chiefs dodge legal action – for now” (seperti di atas). ↩
16. WealthBriefing Asia, “Former UBS Chairman, Colleagues Forgo Pay”, 26 November 2008, https://www.wealthbriefingasia.com/article.php?id=15147. ↩

Hanya untuk informasi umum. Artikel ini bukan merupakan nasihat hukum atau pajak, tidak menggantikan nasihat atas kasus individual, dan tidak menimbulkan hubungan antara advokat dan klien. Artikel ini mencerminkan keadaan hukum per Oktober 2026.