Pemulihan aset: aset orang asing yang terpapar secara politik

Dari kewenangan darurat konstitusional menuju undang-undang

Kebijakan Swiss mengenai aset para penguasa yang jatuh diuraikan secara historis dalam Bagian F, mulai dari pembekuan rekening Marcos pada tahun 1986 hingga pengembalian dana Abacha. Selama beberapa dasawarsa, dasar hukum untuk membekukan aset semacam itu di luar bantuan timbal balik biasa adalah Konstitusi Federal itu sendiri. Pasal 184 ayat (3) memberi kewenangan kepada Dewan Federal untuk menerbitkan peraturan dan keputusan apabila penjagaan kepentingan negara menghendakinya, dan Pasal 185 memberinya kewenangan serupa untuk perlindungan keamanan dalam dan luar negeri.¹ Peraturan darurat semacam ini digunakan untuk aset Marcos dan Mobutu berdasarkan konstitusi terdahulu. Pada tahun 2011 Dewan Federal bersandar pada kewenangan yang sama untuk aset yang terkait dengan rezim Ben Ali di Tunisia dan Mubarak di Mesir, dan pada tahun 2014 untuk aset lingkungan Viktor Yanukovych di Ukraina.²

Perkara Duvalier menyingkap batas-batas pendekatan ini. Ketika bantuan timbal balik dengan Haiti gagal karena sistem peradilan Haiti tidak mampu menjalankan proses, Mahkamah Agung Federal berpendapat pada tahun 2010 bahwa aset Duvalier tidak dapat dirampas berdasarkan ketentuan biasa karena tindak pidananya telah kedaluwarsa. Parlemen menanggapinya dengan Undang-Undang Pengembalian Aset Ilegal tahun 2010, yang dikenal sebagai Lex Duvalier, yang memungkinkan perampasan dalam kasus negara gagal.³ Undang-undang tersebut digantikan oleh suatu undang-undang yang komprehensif, yaitu Undang-Undang Federal tanggal 18 Desember 2015 tentang Pembekuan dan Pengembalian Aset Ilegal yang Dimiliki oleh Orang Asing yang Populer secara Politik (politically exposed persons), yang dalam bahasa Jerman dikenal sebagai SRVG dan dalam bahasa Inggris sebagai Foreign Illicit Assets Act (FIAA). Undang-undang ini mulai berlaku pada 1 Juli 2016.⁴

Undang-Undang Aset Ilegal Asing

Undang-undang ini mengatur “pembekuan, perampasan dan pengembalian aset yang dimiliki oleh orang asing yang populer secara politik atau rekan dekat mereka, apabila terdapat alasan untuk menduga bahwa aset tersebut diperoleh melalui perbuatan korupsi, pengelolaan yang merugikan secara pidana atau kejahatan berat lainnya”. Undang-undang ini mengatur dua jenis pembekuan. Yang pertama, berdasarkan Pasal 3, adalah pembekuan sebagai tindakan pencegahan dalam rangka bantuan timbal balik. Dewan Federal dapat memerintahkannya apabila pemerintah negara asal telah kehilangan kekuasaan atau pergantian kekuasaan tampak tidak terelakkan, apabila tingkat korupsi di negara tersebut diketahui umum sangat tinggi, apabila tampak mungkin bahwa aset tersebut diperoleh melalui korupsi atau kejahatan lain, dan apabila penjagaan kepentingan Swiss menghendaki pembekuan tersebut. Pembekuan semacam itu dibatasi selama empat tahun. Dewan Federal dapat memperpanjangnya setiap kali satu tahun, hingga jangka waktu maksimum sepuluh tahun.

Jenis pembekuan yang kedua, berdasarkan Pasal 4, berfungsi sebagai dasar perampasan. Pembekuan ini berlaku apabila bantuan timbal balik gagal, biasanya karena negara asal tidak dapat memenuhi persyaratan prosedur bantuan timbal balik akibat runtuhnya sistem peradilannya secara keseluruhan atau sebagian. Departemen Keuangan Federal kemudian dapat mengajukan gugatan perampasan ke Pengadilan Administrasi Federal. Pengadilan memerintahkan perampasan apabila aset tersebut berada dalam penguasaan orang yang populer secara politik atau rekan dekatnya, berasal dari sumber ilegal, dan dibekukan berdasarkan Pasal 4. Perampasan tidak tunduk pada daluwarsa. Berdasarkan Pasal 15, asal-usul ilegal dipraduga apabila kekayaan orang tersebut meningkat secara luar biasa sehubungan dengan pelaksanaan suatu jabatan publik dan tingkat korupsi di negara tersebut diketahui umum sangat tinggi selama periode itu. Praduga tersebut gugur apabila ditunjukkan “dengan probabilitas yang sangat besar” bahwa aset tersebut diperoleh secara sah.⁵

Undang-undang ini juga membebankan kewajiban kepada sektor keuangan. Orang dan lembaga yang menyimpan atau mengelola aset milik orang yang terkena pembekuan wajib segera melaporkannya. Konfederasi dapat membantu negara asal dalam upayanya memperoleh pengembalian, misalnya dengan memberikan nasihat hukum, menyelenggarakan pertemuan internasional, atau menugaskan tenaga ahli. Pasal 17 dan 18 menetapkan asas-asas pengembalian. Aset yang dikembalikan harus berfungsi untuk memperbaiki kondisi kehidupan penduduk negara asal atau untuk memperkuat negara hukum di sana, dan Dewan Federal membuat perjanjian dengan negara penerima untuk tujuan tersebut. Departemen Federal Urusan Luar Negeri, melalui Seksi Pemulihan Aset pada Direktorat Hukum Internasional, mengelola sistem ini dan mendukung otoritas peradilan negara-negara yang bersangkutan.⁶

Pembekuan dalam praktik

Daftar pembekuan berdasarkan undang-undang ini dan pendahulunya merupakan sejarah singkat pergolakan politik sejak tahun 2011. Pembekuan terkait Tunisia berakhir pada 18 Januari 2021, ketika mencapai batas sepuluh tahun. Pembekuan terkait Mesir dicabut pada 20 Desember 2017 setelah proses pidana di Swiss dihentikan. Pembekuan terkait Ukraina berakhir pada 27 Februari 2023, ketika Dewan Federal beralih ke proses perampasan atas lebih dari CHF 130 juta. Pada tahun 2025 dan 2026 dua pembekuan baru ditambahkan. Aset Bashar al-Assad dan lingkungannya dibekukan sejak 7 Maret 2025, dan aset Nicolás Maduro dan rekan-rekannya sejak 5 Januari 2026.⁷

Pembekuan terkait Venezuela menggambarkan cara kerja instrumen ini. Menyusul tersingkirnya Maduro dari kekuasaan, Dewan Federal pada 5 Januari 2026 memerintahkan pembekuan setiap aset yang dimiliki di Swiss oleh Maduro dan orang-orang yang terkait dengannya, kecuali anggota pemerintah Venezuela saat ini, selama empat tahun dan berlaku segera. Dewan Federal menjelaskan bahwa faktor penentunya adalah telah terjadinya kejatuhan dari kekuasaan dan telah terbukanya kemungkinan bagi Venezuela untuk memulai proses hukum. Dewan Federal mencatat bahwa sanksi terhadap Venezuela telah berlaku sejak tahun 2018 berdasarkan Undang-Undang Embargo, sementara tindakan baru ini menjangkau orang-orang yang sejauh ini belum dikenai sanksi. Siaran pers tersebut tidak menyebutkan angka mengenai jumlah yang dibekukan.⁸ Pembedaan antara kedua rezim ini penting bagi bank-bank di Zurich. Sanksi berdasarkan Undang-Undang Embargo, yang dibahas dalam bab sebelumnya, melayani tujuan politik luar negeri dan dicabut apabila tujuan itu tercapai. Pembekuan berdasarkan Undang-Undang Aset Ilegal Asing melayani pengembalian di masa mendatang dan dapat berakhir dengan perampasan.

Proses perampasan terkait Ukraina merupakan ujian nyata pertama bagi undang-undang ini. Pada 15 Februari 2023, Dewan Federal menginstruksikan Departemen Keuangan Federal untuk mengajukan gugatan perampasan ke Pengadilan Administrasi Federal atas lebih dari CHF 130 juta dari lingkungan mantan presiden tersebut.⁹ Gugatan-gugatan tersebut menguji apakah model perampasan dalam undang-undang tanpa adanya putusan asing dapat berfungsi dalam perkara yang disengketakan.

Praktik pengembalian dan angka-angkanya

Swiss menggambarkan dirinya sebagai negara terdepan dalam pengembalian aset ilegal. Departemen Federal Urusan Luar Negeri menyatakan bahwa Swiss telah mengembalikan lebih dari USD 2 miliar kepada negara-negara asing. Departemen tersebut menyebut tiga asas pengembalian: transparansi dan akuntabilitas, manfaat bagi penduduk negara asal, dan mekanisme pemantauan untuk mencegah dana yang dikembalikan mengalir kembali ke saluran yang korup.¹⁰ Suatu non-paper yang lebih lama dari departemen yang sama mencantumkan perkara-perkara utama. Aset Marcos sebesar USD 684 juta dikembalikan kepada Filipina pada akhir tahun 1990-an setelah putusan Mahkamah Agung Federal, sebagian untuk memberikan kompensasi kepada korban pelanggaran hak asasi manusia. Pada tahun 2002 Peru menerima USD 92 juta dalam perkara Montesinos, yang disalurkan melalui dana nasional untuk hasil korupsi. Nigeria menerima sekitar USD 700 juta aset Abacha pada tahun 2005, disusul kemudian dengan tambahan USD 321 juta di bawah pemantauan Bank Dunia. Kazakhstan menerima USD 115 juta pada tahun 2007 melalui BOTA Foundation yang independen untuk anak-anak dan remaja, dan tambahan USD 48 juta pada tahun 2012 di bawah tanggung jawab fidusia Bank Dunia. Angola menerima USD 24 juta pada tahun 2005 dan USD 43 juta pada tahun 2012 untuk proyek kemanusiaan, pendidikan dan pertanian.¹¹

Zurich berperan langsung dalam perkara Montesinos. Setelah bank-bank Swiss melaporkan rekening yang terkait dengan Vladimiro Montesinos, mantan kepala dinas intelijen Peru, kepada Kantor Pelaporan Pencucian Uang pada Oktober 2000, Kantor Hakim Pemeriksa IV kanton Zurich membuka proses pidana. Penyidikan menunjukkan bahwa Montesinos telah menerima komisi atas pengiriman senjata sebesar 18 persen dari harga pembelian dalam lebih dari tiga puluh transaksi. Pada 12 Juni 2002 hakim pemeriksa Zurich memerintahkan pengalihan aset tersebut, dan pengalihan pertama sebesar USD 77,5 juta dilakukan pada 20 Agustus 2002. Stolen Asset Recovery Initiative dari Bank Dunia dan Kantor Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) untuk Narkoba dan Kejahatan mencatat pengembalian lebih lanjut sebesar USD 16,3 juta pada tahun 2020 berdasarkan perjanjian trilateral dengan Luksemburg, serta putusan Mahkamah Agung Federal pada Mei 2023 yang membuka jalan bagi pengembalian tambahan USD 8,5 juta dalam perkara perampasan tanpa pemidanaan (non-conviction-based forfeiture).¹²

Pengembalian Abacha yang kedua menjadi model bagi pengembalian yang dipantau. Perjanjian antara Swiss, Nigeria dan Bank Dunia ditandatangani di Washington. Dana sebesar USD 321 juta, yang telah dirampas oleh jaksa Jenewa, digunakan untuk membiayai National Social Safety Net Project, yang memberikan transfer tunai kepada rumah tangga miskin. Untuk pertama kalinya dalam perkara semacam itu, organisasi masyarakat sipil ikut serta dalam penyusunan perjanjian. Meskipun demikian, para pengkritik menunjukkan bahwa sebagian besar dari USD 700 juta yang dikembalikan pada tahun 2005 telah lenyap, yang menjelaskan pemantauan yang lebih ketat atas pengembalian kedua.¹³

Perkara Uzbekistan menerapkan model tersebut dalam konteks baru. Dalam proses pidana yang dibuka oleh Kejaksaan Agung Swiss pada tahun 2012 terhadap Gulnara Karimova, putri mantan presiden Uzbekistan, dan pihak-pihak lain, sejumlah besar dana dirampas. Pada Agustus 2022 Dewan Federal dan pemerintah Uzbekistan menandatangani perjanjian yang menetapkan bahwa aset tersebut akan digunakan untuk kepentingan penduduk Uzbekistan melalui dana perwalian (trust fund) Perserikatan Bangsa-Bangsa.¹⁴ Tahap pertama berjumlah sekitar USD 131 juta. Perjanjian kedua, yang ditandatangani di Tashkent pada 6 Februari 2025, mengatur pengembalian sekitar USD 182 juta melalui United Nations Uzbekistan Vision 2030 Multi-Partner Trust Fund, untuk digunakan bagi proyek-proyek yang signifikan secara sosial, khususnya di bidang kesehatan masyarakat dan pendidikan. Dengan demikian jumlah totalnya sekitar USD 313 juta.¹⁵

Angka resmi dan angka independen berbeda. Suatu studi oleh Maria Gabriela Sarmiento, berdasarkan penelitian doktoral, menghitung lebih dari USD 3,1 miliar yang dikembalikan oleh Swiss, termasuk lebih dari USD 1 miliar kepada Nigeria, USD 684 juta kepada Filipina, USD 567 juta kepada Brasil dan USD 313 juta kepada Uzbekistan. Ia mencatat bahwa tidak ada satu daftar resmi tunggal tentang aset yang dibekukan, dirampas dan dikembalikan.¹⁶ Badan Pemeriksa Keuangan Federal Swiss telah mengkritik pada tahun 2022 bahwa informasi tentang perkara pengembalian “sangat terpenggal-penggal dan tidak lengkap”, bahwa otoritas tidak memiliki gambaran menyeluruh tentang penggunaan dana yang dikembalikan, dan bahwa putusan perampasan kadang memakan waktu lebih dari lima belas tahun. Badan tersebut merekomendasikan transparansi yang lebih besar atas penggunaan dana yang dibekukan dan dirampas.¹⁷

Catatan

1. Pasal 184 ayat (3) dan Pasal 185 ayat (3) Konstitusi Federal Konfederasi Swiss tanggal 18 April 1999, SR 101. Berdasarkan Pasal 184 ayat (3) kalimat kedua, peraturan harus dibatasi jangka waktunya (“Verordnungen sind zu befristen”), https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/1/10/101-184-218.html dan https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/1/10/101-185-219.html. ↩
2. “Freezing, Forfeiture and Restitution of Illicit Assets of Politically Exposed Persons Abroad: New Regime Applicable as of July 1st, 2016”, briefing Lexology, https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=0961c38c-b139-4c25-ad88-333db2188d50. Briefing tersebut menjelaskan bahwa undang-undang baru itu menggantikan tindakan konstitusional darurat yang digunakan selama Musim Semi Arab dan krisis Ukraina. ↩
3. Undang-Undang Federal tanggal 1 Oktober 2010 tentang Pengembalian Aset yang Diperoleh secara Ilegal oleh Orang yang Populer secara Politik (RIAA), AS 2011 275, yang dicabut oleh Pasal 31 Undang-Undang Aset Ilegal Asing tanggal 18 Desember 2015 (FIAA), yang mulai berlaku pada 1 Juli 2016, https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/1/19/196.1-31-34.html dan https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/1/19/196.1-33-36.html. Lihat Bagian F mengenai perkara Duvalier. ↩
4. Undang-Undang Aset Ilegal Asing (FIAA) tanggal 18 Desember 2015, SR 196.1, terjemahan bahasa Inggris tidak resmi yang diedarkan kepada Kelompok Kerja Konvensi Perserikatan Bangsa-Bangsa Menentang Korupsi (UNCAC) tentang Pemulihan Aset, https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/WorkingGroups/workinggroup2/2016-August-25-26/V1605154e.pdf. ↩
5. FIAA, Pasal 1, 3, 4, 6, 14 dan 15, terjemahan bahasa Inggris tidak resmi, https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/WorkingGroups/workinggroup2/2016-August-25-26/V1605154e.pdf. Pasal 16 melindungi hak-hak otoritas Swiss dan pihak ketiga yang memperoleh hak dengan iktikad baik. ↩
6. Departemen Federal Urusan Luar Negeri (FDFA), “Freezing of assets”, https://www.eda.admin.ch/en/freezing-of-assets. ↩
7. FDFA, “Freezing of assets”, https://www.eda.admin.ch/en/freezing-of-assets, yang mencantumkan pembekuan yang masih berlaku dan yang telah berakhir. Pembekuan terkait Libya tahun 2011 diserap ke dalam rezim sanksi PBB dan Uni Eropa (UE/EU). ↩
8. Dewan Federal Swiss, “Federal Council freezes any assets held in Switzerland by Nicolás Maduro”, siaran pers tanggal 5 Januari 2026, https://www.admin.ch/en/newnsb/4mdMVbqPTwY-5XoVHeNVP. ↩
9. Dewan Federal Swiss, “Over CHF 130 million from entourage of former Ukrainian President Yanukovych targeted in confiscation proceedings”, siaran pers tanggal 15 Februari 2023, https://www.admin.ch/gov/en/start/documentation/media-releases.msg-id-93078.html. Siaran pers tersebut menekankan bahwa proses ini tidak berkaitan dengan sanksi terhadap Rusia yang diadopsi pada tahun 2022. ↩
10. FDFA, “Return of illicit assets of foreign politically exposed persons (PEPs)”, https://www.eda.admin.ch/en/restitution-of-illicitly-acquired-assets. ↩
11. FDFA, “Switzerland’s Experience in Repatriating Illicitly Acquired Assets (PEP)”, non-paper, https://www.eda.admin.ch/dam/fr/sd-web/vLXkW-zmgeBG/09-cas-de-restitution_en.pdf. Dokumen tersebut menyatakan bahwa “Switzerland has returned about USD 2 billion to the countries of origin”. ↩
12. Stolen Asset Recovery Initiative (StAR), basis data Asset Recovery Watch, “Vladimiro Montesinos – Switzerland chapter”, https://star.worldbank.org/asset-recovery-watch-database/vladimiro-montesinos-switzerland-chapter. ↩
13. Julia Crawford, “Is the Abacha accord a model for returning ‘dictator funds’?”, JusticeInfo.net, 8 Maret 2018, https://www.justiceinfo.net/en/36633-is-the-abacha-accord-a-model-for-returning-dictator-funds.html. ↩
14. Dewan Federal Swiss, “Restitution of illicit assets: Switzerland and Uzbekistan sign agreement”, siaran pers tanggal 16 Agustus 2022, https://admin.ch/gov/en/start/documentation/media-releases.msg-id-89949.html. ↩
15. Kedutaan Besar Swiss di Uzbekistan, “Information on the ‘Agreement regarding the sharing of forfeited assets’ between the Swiss Federal Council and the Government of the Republic of Uzbekistan”, Februari 2025, https://www.eda.admin.ch/countries/uzbekistan/en/home/news/news.html/content/countries/uzbekistan/en/meta/news/2025/February/restitution. ↩
16. Maria Gabriela Sarmiento, “Switzerland: The Opaque World of Asset Recovery” (blog tamu), UNCAC Coalition, 13 Mei 2025, https://uncaccoalition.org/switzerland-and-grand-corruption-the-opaque-world-of-asset-recovery. ↩
17. SWI swissinfo.ch, “Swiss asset restitution strategy comes in for criticism”, 27 Januari 2022, https://www.swissinfo.ch/eng/politics/swiss-asset-restitution-strategy-comes-in-for-criticism/47296700. ↩

Hanya untuk informasi umum. Artikel ini bukan merupakan nasihat hukum atau pajak, tidak menggantikan nasihat atas kasus individual, dan tidak menimbulkan hubungan antara advokat dan klien. Artikel ini mencerminkan keadaan hukum per Oktober 2026.