Persyaratan modal: going concern dan gone concern

Arsitektur tahun 2012

Rezim permodalan yang diadopsi pada tahun 2012 menerjemahkan tiga lapisan usulan komisi ke dalam hukum. Bagi UBS dan Credit Suisse, persyaratan total sekitar 19 persen dari aset tertimbang menurut risiko terdiri atas persyaratan dasar, penyangga, dan komponen progresif. Dua lapisan pertama dirancang untuk menjaga bank tetap hidup sebagai usaha yang berjalan (going concern). Komponen progresif, yang terdiri atas instrumen konversi dengan pemicu rendah (low-trigger), dimaksudkan untuk menyediakan ekuitas baru ketika bank sudah berada dalam kesulitan serius dan dengan demikian menopang rencana darurat. Laporan Dewan Federal tahun 2015 menggambarkan kerangka awal tersebut sebagai perpaduan antara persyaratan minimum, penyangga termasuk instrumen konversi dengan pemicu tinggi dan rendah, serta komponen progresif. Komponen tersebut dirancang untuk menciptakan insentif guna mengurangi ukuran sekaligus menyediakan kapasitas penyerapan kerugian.¹

Rasio leverage, yang membandingkan modal dengan total eksposur tidak tertimbang, merupakan hal baru. Komite Basel baru memperkenalkannya sebagai penyangga pengaman (backstop) internasional dalam kerangka Basel III, di mana rasio tersebut menjadi persyaratan Pilar 1 yang mengikat beberapa tahun kemudian. Pembentuk undang-undang Swiss telah menolak rasio leverage yang tegas dalam undang-undang, tetapi memperbolehkan peraturan pelaksanaan untuk menetapkannya. Peraturan tersebut menetapkannya sebagai proporsi dari persyaratan tertimbang menurut risiko, yang menghasilkan angka 4,56 persen bagi kedua bank besar yang disebutkan di atas. Rancangan ini mencerminkan suatu kompromi. Dengan mengaitkan rasio leverage pada persyaratan tertimbang menurut risiko, peraturan tersebut menghindari kalibrasi kedua yang berdiri sendiri dan menempatkan rasio leverage di latar belakang selama bobot risiko tetap masuk akal.

Arsitektur tahun 2012, yang mudah dijelaskan, menempatkan Swiss di depan sebagian besar yurisdiksi lain pada periode 2012 hingga 2015. Namun arsitektur ini juga memiliki kelemahan yang segera tampak. Kelemahan pertama menyangkut bobot risiko. Karena persyaratan terutama dinyatakan sebagai persentase dari aset tertimbang menurut risiko, daya gigitnya yang sesungguhnya bergantung pada model internal yang digunakan bank untuk menghitung bobot tersebut. Ketika bank-bank besar mengurangi aset tertimbang menurut risiko mereka melalui perubahan model dan pergeseran ke bisnis dengan bobot risiko rendah, rasio modal mereka naik, sementara rasio leverage menunjukkan gambaran yang jauh kurang nyaman. Pada Desember 2014 Jean-Pierre Danthine, wakil ketua Dewan Gubernur Bank Nasional Swiss (SNB), mengamati bahwa rasio modal tertimbang menurut risiko bank-bank besar Swiss melampaui rata-rata global, sedangkan rasio leverage mereka tidak. Ia menambahkan bahwa perkiraan potensi kerugian bagi bank-bank besar tetap substansial dibandingkan dengan permodalan mereka dan bahwa solusi yang langgeng bagi persoalan “too big to fail” merupakan keharusan.²

Kelemahan kedua menyangkut kapasitas gone-concern. Instrumen low-trigger dari komponen progresif dimaksudkan untuk merekapitalisasi bank pada titik ketidaklangsungan usaha (point of non-viability). Namun jumlah instrumen tersebut sedikit, dan besarnya bergantung pada ukuran dan pangsa pasar bank. Pemikiran internasional sementara itu telah bergeser ke konsep yang lebih luas. Financial Stability Board (FSB) sedang mengembangkan standarnya mengenai total kapasitas penyerapan kerugian (total loss-absorbing capacity, TLAC), yang mewajibkan bank yang berdampak sistemik secara global untuk memiliki jumlah minimum instrumen yang dapat dihapusbukukan atau dikonversi dalam resolusi. Rezim Swiss tahun 2012 belum memuat persyaratan komprehensif semacam ini.

Laporan tahun 2015 dan revisi tahun 2016

Pasal 52 Undang-Undang Perbankan (BankA), yang disisipkan pada tahun 2011, mewajibkan Dewan Federal mengevaluasi ketentuan-ketentuan TBTF dan melapor kepada Parlemen. Sejak 2015 laporan-laporan disampaikan dengan selang waktu sekitar dua tahun.³ Laporan pertama disusun dengan bantuan sekelompok ahli yang diketuai oleh ekonom Aymo Brunetti, yang rekomendasi-rekomendasinya telah dirujuk oleh Danthine pada Desember 2014.⁴ Dewan Federal mengesahkan laporannya pada 18 Februari 2015. Penilaian keseluruhannya positif. Setelah menilai pendekatan Swiss secara positif dalam perbandingan internasional, Dewan Federal menyimpulkan bahwa tidak diperlukan reorientasi mendasar atas model regulasi tersebut. Namun laporan tersebut juga mencatat bahwa rasio permodalan berada di jalur yang tepat untuk mencapai target tahun 2019, sedangkan perencanaan darurat dan peningkatan resolvabilitas secara umum belum dilaksanakan.⁵

Laporan tersebut berterus terang mengenai masih bertahannya jaminan implisit. Laporan itu merujuk pada perkiraan Dana Moneter Internasional (IMF) dan data dari lembaga pemeringkat yang menunjukkan bahwa jaminan negara yang implisit bagi bank-bank besar Swiss masih ada, meskipun lebih rendah daripada tahun 2009. Laporan itu menggambarkan jaminan semacam itu sebagai subsidi negara yang tersembunyi bagi bank-bank yang berdampak sistemik dan mengutip perkiraan sebelum krisis oleh Andrew Haldane dari Bank of England. Dewan Federal merumuskan sembilan rekomendasi. Rekomendasi tersebut mencakup peninjauan metode penghitungan aset tertimbang menurut risiko, kalibrasi ulang persyaratan permodalan dengan rasio leverage yang lebih tinggi, persyaratan kualitas yang lebih ketat bagi modal konversi, serta modifikasi keringanan yang diberikan pada tingkat entitas individual. Dewan Federal juga merekomendasikan tenggat waktu publik untuk pelaksanaan rencana darurat, persyaratan TLAC yang mengikat sejalan dengan standar Financial Stability Board, kerangka hukum yang lebih kuat untuk resolusi, perlakuan pajak yang lebih baik atas obligasi bail-in, dan peninjauan efektivitas dua tahunan.⁶

Pada 21 Oktober 2015 Dewan Federal mengumumkan parameter-parameter utama revisi tersebut. Bagi kedua bank besar, persyaratan going-concern ditetapkan pada rasio leverage 5 persen dan rasio tertimbang menurut risiko 14,3 persen. Dari jumlah tersebut, 3,5 persen dari eksposur leverage dan 10 persen dari aset tertimbang menurut risiko harus dipenuhi dengan common equity tier 1, sedangkan sisanya dapat ditutup dengan instrumen additional tier 1 high-trigger yang dikonversi pada rasio ekuitas umum 7 persen. Persyaratan gone-concern dengan besaran yang sama ditambahkan, yang harus dipenuhi dengan instrumen bail-in. Secara keseluruhan, bank-bank besar wajib memiliki total kapasitas penyerapan kerugian sebesar 10 persen dari eksposur leverage, atau 28,6 persen dari aset tertimbang menurut risiko. Persyaratan tersebut akan diberlakukan secara bertahap dan linear hingga akhir tahun 2019, tanggal yang juga merupakan batas waktu rencana darurat harus dapat dilaksanakan. Direktur Otoritas Pengawas Pasar Keuangan Swiss (FINMA), Mark Branson, mengatakan bahwa langkah-langkah tersebut akan memperkuat ketahanan bank-bank besar, stabilitas sistem keuangan Swiss, dan dengan demikian seluruh perekonomian.⁷

Bank-bank menentang sebagian dari paket tersebut. Pada Februari 2016 Asosiasi Bankir Swiss mengkritik ambang batas dan aturan progresi yang diusulkan, dengan argumen bahwa perbedaan yang dipersoalkan dapat mengubah persyaratan sekitar CHF 5 miliar dan menimbulkan biaya tahunan hingga CHF 500 juta. Dewan Federal memberikan konsesi. Dewan Federal mengganti “progresi ganda” dengan progresi sederhana dan memperbolehkan obligasi konversi yang tunduk pada hukum asing apabila konversinya tetap terjamin dalam keadaan krisis. Namun, Dewan Federal menolak permintaan bank-bank untuk menghitung persyaratan hanya berdasarkan ukuran anak perusahaan Swiss. Perubahan peraturan, yang ditetapkan Dewan Federal pada 11 Mei 2016, mulai berlaku pada 1 Juli 2016. Bagi semua bank yang berdampak sistemik, persyaratan going-concern dasar ditetapkan sebesar 4,5 persen dari eksposur leverage dan 12,9 persen dari aset tertimbang menurut risiko, dengan tambahan progresif yang menaikkan tingkatnya bagi kedua bank besar menjadi 5 dan 14,3 persen.⁸

Revisi tahun 2016 mengubah sifat rezim tersebut. Model awal mengandalkan modal konversi untuk menjembatani kesenjangan antara going concern dan gone concern. Model baru membedakan secara jelas antara dua kelompok instrumen dengan tujuan yang berbeda. Modal going-concern berfungsi menjaga bank tetap hidup, sedangkan modal gone-concern, dalam bentuk obligasi bail-in yang diterbitkan oleh perusahaan induk grup, akan dikonversi menjadi ekuitas oleh FINMA dalam resolusi untuk merekapitalisasi bank. Logikanya mengikuti standar TLAC internasional, tetapi kalibrasi Swiss melampaui batas minimum FSB. Peer review FSB tahun 2024 mengingatkan bahwa Credit Suisse diwajibkan memenuhi persyaratan TLAC sebesar 28,6 persen dari aset tertimbang menurut risiko dan rasio leverage 10 persen pada tingkat grup pada akhir tahun 2020, dibandingkan dengan minimum internasional sebesar 18 persen dan 6,75 persen.⁹

Potongan, keringanan, dan masalah bank induk

Persyaratan gone-concern disertai dengan sistem potongan (rebate). Apabila suatu bank besar meningkatkan resolvabilitas globalnya melampaui batas minimum menurut undang-undang, FINMA dapat mengurangi persyaratan gone-concern-nya. Potongan maksimum dibatasi. Laporan resolusi publik pertama FINMA tahun 2020 menjelaskan bahwa potensi potongan dibatasi sebesar 2 poin persentase dari eksposur leverage dan 5,7 poin persentase dari aset tertimbang menurut risiko. Sejak 2022, persyaratan gone-concern tidak boleh turun di bawah 3,75 persen dari eksposur leverage dan 10 persen dari aset tertimbang menurut risiko. Untuk tahun 2019, Credit Suisse memperoleh 40 persen dan UBS 42,5 persen dari potongan maksimum yang dimungkinkan.¹⁰ Sistem ini dimaksudkan untuk memberi imbalan kepada bank atas perubahan struktural yang membuat resolusi lebih kredibel, seperti pembentukan anak perusahaan Swiss tersendiri, pendirian perusahaan jasa, dan pengurangan ketergantungan intragrup.

Sistem potongan mencapai batasnya dalam beberapa tahun. Pada awal tahun 2020-an bank-bank besar telah memperoleh sebagian besar potongan yang tersedia, sehingga efek insentifnya habis. Laporan Dewan Federal tahun 2021 mengumumkan niatnya untuk menghapus sistem tersebut dan mencatat bahwa penjangkaran hukum mekanisme insentif masih memerlukan tindakan.¹¹ Revisi Peraturan Perbankan (Banking Ordinance) yang ditetapkan pada November 2022 mengganti potongan tersebut dengan mekanisme di mana FINMA dapat menaikkan persyaratan dana penyerap kerugian tambahan atau likuiditas apabila hambatan terhadap resolvabilitas terus ada. Laporan penjelasannya memberikan alasan bahwa efek insentif sistem diskon telah habis karena bank-bank yang bersangkutan telah mencapai pengurangan maksimum.¹² FSB menggambarkan perubahan tersebut sebagai peralihan dari potongan ke sistem “add-on”, di mana tambahan modal berlaku apabila kekurangan yang diidentifikasi dalam penilaian resolvabilitas tidak diperbaiki.¹³

Bentuk keringanan kedua terbukti lebih berdampak. Persyaratan TBTF berlaku baik pada tingkat grup terkonsolidasi maupun pada tingkat entitas individual di dalamnya, yang terpenting adalah bank induk. Credit Suisse AG dan UBS AG sekaligus merupakan bank yang beroperasi dan pemilik anak-anak perusahaan grup di luar negeri. Ketika persyaratan tersebut pertama kali diterapkan pada tingkat entitas tunggal, pembentuk undang-undang mewajibkan FINMA memberikan keringanan agar bank induk tidak diperlakukan lebih ketat daripada yang diperlukan. Dewan Federal menyesuaikan perlakuan atas penyertaan pada anak perusahaan pada 1 Januari 2019 dan menegaskan pada 1 Januari 2020 bahwa entitas induk dari kedua bank yang berdampak sistemik secara global (G-SIBs) tetap tunduk pada persyaratan khusus.¹⁴ Dalam laporannya mengenai pelajaran dari krisis Credit Suisse, FINMA kemudian menulis bahwa kewajiban untuk memberikan keringanan pada tingkat entitas tunggal, yang diperkenalkan pembentuk undang-undang pada tahun 2013, telah menyebabkan melemahnya bank induk. Menurut pandangan FINMA, perlakuan atas penyertaan pada anak perusahaan yang diperkenalkan pada tahun 2017 telah menimbulkan efek prosiklikal selama krisis.¹⁵

Filter regulasi yang diberikan kepada Credit Suisse AG dalam konteks yang sama menjadi salah satu temuan yang paling diperdebatkan dalam penyelidikan parlemen. Komite Penyelidik Parlemen melaporkan pada Desember 2024 bahwa perubahan aturan pada tahun 2017 telah memungkinkan FINMA memberikan kepada Credit Suisse filter regulasi senilai CHF 15,3 miliar, yang memperbaiki rasio permodalan bank induk dan menutupi kelemahan yang jika tidak demikian akan tampak.¹⁶ Filter tersebut menggambarkan pelajaran umum tentang rezim permodalan: persyaratan yang ditetapkan pada tingkat grup memberikan perlindungan yang terbatas apabila entitas yang sebenarnya gagal adalah anak perusahaan atau bank induk yang modalnya sendiri bergantung pada pilihan akuntansi. Usulan Dewan Federal tahun 2024 hingga 2026 mengenai penopangan modal atas penyertaan di luar negeri, yang dibahas dalam bab G.VI, merupakan jawaban langsung atas kelemahan ini.

Persyaratan gone-concern bagi bank-bank domestik

Revisi tahun 2016 memperkenalkan persyaratan gone-concern hanya bagi kedua bank besar. Laporan yang disahkan Dewan Federal pada 28 Juni 2017 menyimpulkan bahwa model regulasi tidak memerlukan penyesuaian mendasar, tetapi mengusulkan perluasan persyaratan gone-concern kepada bank-bank berdampak sistemik yang berorientasi domestik.¹⁷ Perubahan peraturan yang bersangkutan berlaku efektif pada Januari 2019. Perubahan tersebut mewajibkan Raiffeisen, PostFinance, dan Zürcher Kantonalbank memiliki modal gone-concern untuk kemungkinan restrukturisasi dan resolusi mereka, yang dikalibrasi sebesar 40 persen dari persyaratan going-concern mereka. Tingkat yang lebih rendah dibandingkan dengan bank-bank besar dibenarkan oleh kompleksitas internasional lembaga-lembaga ini yang lebih kecil. Revisi yang sama mengganti pengurangan penyertaan pada anak perusahaan dari modal dengan pembobotan risiko dan menempatkan perusahaan-perusahaan grup yang menyediakan layanan esensial di bawah pengawasan FINMA.¹⁸

Penerapan persyaratan ini pada bank-bank dengan kepemilikan publik menimbulkan pertanyaan yang pelik. Dapatkah jaminan eksplisit dari suatu kanton, atau kepemilikan oleh Konfederasi, dihitung sebagai kapasitas penyerapan kerugian? Jawaban pengawas, sebagaimana tampak dari laporan-laporan resolusi, berhati-hati: dukungan publik tidak dapat menggantikan kewajiban bank untuk secara bertahap membangun kapasitas gone-concern yang sesungguhnya. FINMA mendapati pada tahun 2022 bahwa tidak satu pun dari ketiga bank domestik tersebut telah mencadangkan modal yang cukup untuk direkapitalisasi dan melanjutkan operasinya dalam keadaan krisis. FINMA mengharapkan kepatuhan penuh terhadap Peraturan Kecukupan Modal (Capital Adequacy Ordinance) pada tahun 2026.¹⁹

Catatan

1. Dewan Federal, Bericht des Bundesrates «Too big to fail», 18 Februari 2015, https://www.parlament.ch/centers/eparl/curia/2014/20143002/Bericht%20BR%20D.pdf, hlm. 11. ↩
2. Jean-Pierre Danthine, “Swiss banks from a financial stability perspective”, sambutan pembuka, konferensi pers, Bern, 1 Desember 2014, BIS central bankers’ speeches, https://bis.org/review/r141215c.htm. ↩
3. Undang-Undang Perbankan, Pasal 52, sebagaimana diubah dengan Undang-Undang Federal tanggal 30 September 2011 (penguatan stabilitas sektor keuangan), berlaku sejak 1 Maret 2012, https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/9/95/952.0-52-107.html. Ketentuan tersebut mewajibkan Dewan Federal meninjau ketentuan-ketentuan itu paling lambat tiga tahun setelah berlakunya bagian kelima dan keenam perubahan tersebut dan selanjutnya setiap dua tahun. Laporan Dewan Federal berdasarkan Art. 52 BankG, https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/66982.pdf, hlm. 3, menegaskan ritme dua tahunan tersebut. ↩
4. Danthine, “Swiss banks from a financial stability perspective” (sebagaimana di atas), yang merujuk pada laporan kelompok ahli Brunetti mengenai evaluasi kerangka TBTF. ↩
5. Dewan Federal, Bericht «Too big to fail», 18 Februari 2015 (sebagaimana di atas), hlm. 6–7. ↩
6. Dewan Federal, Bericht «Too big to fail», 18 Februari 2015 (sebagaimana di atas), hlm. 8 untuk jaminan implisit dan hlm. 14–15 untuk ringkasan kesembilan rekomendasi. ↩
7. FINMA, siaran pers “Swiss ‘too big to fail’ regime significantly strengthened”, 21 Oktober 2015, https://www.finma.ch/en/news/2015/10/mm-tbtf-20151021/; lihat juga FINMA, lembar fakta “Die Schweiz erlässt international führende Kapitalvorschriften”, https://www.finma.ch/de/~/media/finma/dokumente/dokumentencenter/myfinma/faktenblaetter/faktenblatt-to-big-to-fail-regime-verstaerkt.pdf. ↩
8. Année politique Suisse, “‘Too-big-to-fail’-Bericht und daraufhin beschlossene Massnahmen (2015)”, https://politchronik.swiss/de/prozesse/56308-too-big-to-fail-bericht-und-daraufhin-beschlossene-massnahmen-2015. ↩
9. Financial Stability Board, Peer Review of Switzerland: Review Report, 29 Februari 2024, https://www.fsb.org/uploads/P290224.pdf, hlm. 9. ↩
10. FINMA, Resolution Report 2020, Februari 2020, https://www.finma.ch/en/~/media/finma/dokumente/dokumentencenter/myfinma/finma-publikationen/resolution-bericht/20200225-resolution-bericht-2020.pdf?la=en, hlm. 10 dan 27. ↩
11. Dewan Federal, Bericht des Bundesrates zu den systemrelevanten Banken (evaluasi berdasarkan Art. 52 BankG), https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/66982.pdf, hlm. 14–15. ↩
12. Departemen Keuangan Federal, laporan penjelasan atas perubahan Peraturan Perbankan (kepailitan, perlindungan simpanan, segregasi, dan resolvabilitas), 23 November 2022, https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/73991.pdf, hlm. 9. ↩
13. FSB, Peer Review of Switzerland (sebagaimana di atas), hlm. 10. ↩
14. Dewan Federal, Bericht zu den systemrelevanten Banken (sebagaimana di atas), hlm. 2–3. Lihat juga Dewan Federal, siaran pers “Federal Council adopts amendment of Capital Adequacy Ordinance”, 27 November 2019, https://www.admin.ch/gov/en/start/documentation/media-releases.msg-id-77254.html, yang menyatakan bahwa perubahan tersebut dimaksudkan untuk memastikan bahwa entitas induk bank-bank yang berdampak sistemik memiliki permodalan yang cukup baik dalam keadaan krisis. ↩
15. FINMA, Lessons Learned from the CS Crisis, 19 Desember 2023, https://www.finma.ch/en/~/media/finma/dokumente/dokumentencenter/myfinma/finma-publikationen/cs-bericht/20231219-finma-bericht-cs.pdf, hlm. 8. ↩
16. Blick, “Die zehn wichtigsten Erkenntnisse der PUK zum Ende der Credit Suisse”, 20 Desember 2024, https://www.blick.ch/politik/puk-untersuchungsbericht-enthuellt-das-sind-die-10-wichtigsten-erkenntnisse-zum-cs-niedergang-id20430902.html. Laporan lengkap Komite Penyelidik Parlemen diterbitkan di situs web Majelis Federal. ↩
17. Dewan Federal, siaran pers “Der Bundesrat verabschiedet den Bericht über systemrelevante Banken”, 28 Juni 2017, https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen/bundesrat.msg-id-67336.html. ↩
18. NZZ, “Inlandbanken: Bundesrat verschärft die Kapitalvorschriften”, https://www.nzz.ch/wirtschaft/inlandbanken-bundesrat-verschaerft-die-kapitalvorschrifen-ld.1438321. ↩
19. FINMA, Resolution Report 2022, “Focus on domestic systemically important banks” (sebagaimana di atas). ↩

Hanya untuk informasi umum. Artikel ini bukan merupakan nasihat hukum atau pajak, tidak menggantikan nasihat atas kasus individual, dan tidak menimbulkan hubungan antara advokat dan klien. Artikel ini mencerminkan keadaan hukum per Oktober 2026.