Krisis dan reformasi: Undang-Undang Pengawasan Asuransi 2004

Pada akhir tahun 1990-an, hukum asuransi Swiss terdiri atas lima undang-undang federal yang terpisah: undang-undang tahun 1978, Kautionsgesetz tahun 1919, Sicherstellungsgesetz tahun 1930, dan dua undang-undang Swisslex tahun 1992 dan 1993. Dewan Federal kemudian mencatat bahwa pembagian materi ke dalam beberapa undang-undang membuat teks-teksnya sulit dipahami. Yang lebih serius daripada kerumitan itu adalah kerangka solvabilitasnya. Ketentuan solvabilitas Swiss, seperti Solvency I Masyarakat Eropa, menghitung margin solvabilitas yang disyaratkan sebagai persentase dari premi atau cadangan teknis. Ketentuan tersebut sama sekali tidak memperhitungkan risiko yang sebenarnya ditanggung perusahaan asuransi pada sisi aset neraca mereka. Selama aset dinilai secara konservatif dan pasar tenang, cadangan tersembunyi dalam aset yang dinilai terlalu rendah berfungsi sebagai penyangga implisit bagi risiko investasi. Pesan mengenai undang-undang baru mencatat efek ini secara tepat: pada masa stabil, penilaian aset yang terlalu rendah telah memberikan tambahan implisit bagi risiko investasi.¹

Penyangga itu lenyap ketika harga saham jatuh setelah tahun 2000. Perusahaan-perusahaan asuransi jiwa Swiss telah berinvestasi besar-besaran dalam saham selama masa booming akhir tahun 1990-an, sambil menjamin suku bunga minimum pada polis asuransi jiwa dan kontrak pensiun kerja. Ketika pasar runtuh pada tahun 2001 dan 2002, beberapa grup besar memerlukan modal baru. Rentenanstalt, yang telah diubah menjadi perseroan terbatas pada tahun 1997 dan sejak tahun 2002 beroperasi dengan nama Swiss Life, nyaris hancur pada tahun-tahun tersebut setelah melalui fase ekspansi yang dipaksakan.² Krisis perusahaan-perusahaan asuransi yang berkedudukan di Zurich bertepatan dengan kontroversi publik mengenai bisnis pensiun kerja, di mana perusahaan asuransi jiwa mengelola tabungan pensiun ratusan ribu karyawan melalui yayasan (Stiftung) kolektif.

Krisis tersebut juga berubah menjadi krisis otoritas pengawas. Pada musim panas 2002, Departemen Federal Kehakiman dan Kepolisian membentuk dua komisi untuk menyelidiki Kantor Federal Asuransi Swasta (BPV): komisi mengenai “Transparenz” di bawah Profesor Martin Janssen dan komisi mengenai “Aufgaben und Kompetenzen des BPV” di bawah Profesor Gerhard Schmid. Laporan kedua komisi tersebut memuat usulan-usulan untuk reorientasi pengawasan asuransi. Satuan tugas yang dibentuk pada bulan November 2002 kemudian meninjau rancangan undang-undang pengawasan yang baru. Pesan Dewan Federal menekankan tujuan untuk memperkuat “Stärke, Integrität und Vertrauenswürdigkeit der Versicherungswirtschaft”, yaitu kekuatan, integritas, dan kepercayaan terhadap industri asuransi.³

Dewan Federal mengesahkan pesannya pada 9 Mei 2003. Pesan tersebut mengusulkan satu undang-undang tunggal yang menggantikan kelima undang-undang yang ada, dengan beberapa inovasi utama. Margin solvabilitas yang disyaratkan harus mencerminkan risiko perusahaan di samping volume bisnisnya. Setiap perusahaan asuransi harus mengangkat seorang aktuaris yang bertanggung jawab. Pialang harus tercatat dalam daftar terpusat, dan pengawasan atas grup asuransi dan konglomerasi keuangan harus diperkuat.⁴ Pesan tersebut juga mengusulkan untuk mengganti kontrol produk preventif yang sistematis dengan kontrol kemudian di sebagian besar cabang, dengan tetap mempertahankan persetujuan preventif apabila perlindungan pemegang polis memerlukannya.

Parlemen mengesahkan Undang-Undang Pengawasan Asuransi (Versicherungsaufsichtsgesetz, VAG) pada 17 Desember 2004. Bersama dengan Peraturan Pengawasan (Aufsichtsverordnung, AVO) yang direvisi total dan dikeluarkan oleh Dewan Federal, undang-undang ini mulai berlaku pada 1 Januari 2006. Revisi parsial Undang-Undang Perjanjian Asuransi (VVG) mulai berlaku pada saat yang sama. Undang-undang tersebut bernomor sistematis SR 961.01, sedangkan peraturannya bernomor SR 961.011. Berdasarkan hukum yang baru, pengawasan bertujuan melindungi tertanggung terhadap insolvensi perusahaan asuransi dan terhadap penyalahgunaan, suatu rumusan yang sejak itu tetap tercantum dalam Pasal 1 VAG.⁵

Kantor Federal Asuransi Swasta menguraikan pendekatan barunya dalam sebuah dokumen strategi bulan Mei 2006. Dokumen tersebut menyebutkan tiga tujuan yang berkelanjutan: perlindungan pemegang polis terhadap penyalahgunaan dan kerugian, perlindungan mereka terhadap akibat insolvensi, dan pemeliharaan pasar persaingan yang berfungsi. Dokumen tersebut mengikatkan kantor itu pada pengawasan berbasis risiko dan berbasis prinsip, pada pengawasan yang berorientasi persaingan, pada kompetensi profesional, dan pada penyelarasan internasional. Dokumen itu menambahkan satu kalimat yang merangkum budaya yang ingin diciptakan BPV: pengawasan berbasis prinsip hanya dapat berjalan “wenn sich die Aufsichtsbehörde als kompetenter und anerkannter Gesprächspartner” memantapkan dirinya.⁶ Dalam praktik, hal ini berarti otoritas pengawas yang berdialog dengan dewan direksi dan para chief risk officer mengenai substansi model risiko mereka, suatu pendekatan yang menuntut banyak dari kedua belah pihak dan yang menjadi ciri khas rezim Swiss.

Catatan

1. Botschaft VAG tanggal 9 Mei 2003 (telah dikutip di atas): “Die Aufteilung der Materie auf mehrere Gesetze … erschweren das Verständnis der Texte.” Pesan tersebut juga membahas tambahan implisit bagi risiko investasi yang tercipta dari penilaian aset yang terlalu rendah berdasarkan ketentuan solvabilitas lama. ↩
2. Historisches Lexikon der Schweiz (HLS), Bernard Degen, “Rentenanstalt”, versi tahun 2010, terakhir direvisi 30 Oktober 2025, https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/041816/2025-10-30/: “Die forcierte Expansion endete 2001-2002 beinahe im Ruin.” Sejarah perusahaan tersebut dibahas dalam bab E.I buku ini. ↩
3. Botschaft VAG tanggal 9 Mei 2003 (telah dikutip di atas): “Im Sommer 2002 setzte das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement zwei Kommissionen zur Untersuchung der Tätigkeit des BPV ein …”. Pesan tersebut juga menyebutkan satuan tugas bulan November 2002 dan merujuk pada direktif-direktif Uni Eropa (UE/EU) tentang grup asuransi (1998) dan konglomerasi keuangan (2002) sebagai titik acuan internasional. ↩
4. Botschaft VAG tanggal 9 Mei 2003 (telah dikutip di atas), yang merujuk pada margin solvabilitas yang memperhitungkan “nicht nur dem Geschäftsumfang, sondern auch den Risiken”, kewajiban untuk mengangkat seorang “verantwortlichen Aktuar”, “obligatorischen Eintrag für Makler” dalam daftar terpusat, dan pengawasan tambahan atas perusahaan asuransi yang tergabung dalam suatu grup. ↩
5. Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen (Versicherungsaufsichtsgesetz, VAG), edisi dwibahasa di droit-bilingue.ch, https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/9/96/961.01-index.html. Bundesamt für Privatversicherungen (BPV), Strategie der Versicherungsaufsicht in der Schweiz, 23 Mei 2006, https://www.finma.ch/finmaarchiv/bpv/download/e/bj.pdf, yang menyatakan bahwa VAG dan AVO mulai berlaku pada 1 Januari 2006; lihat juga Schweizerischer Versicherungsverband (SVV), “Rückblick auf 140 Jahre Versicherungsregulierung” (telah dikutip di atas), mengenai revisi parsial VVG yang dilakukan bersamaan. VAG, versi konsolidasi per 1 September 2024 (telah dikutip di atas), Pasal 1. ↩
6. BPV, Strategie der Versicherungsaufsicht in der Schweiz (telah dikutip di atas). ↩

Hanya untuk informasi umum. Artikel ini bukan merupakan nasihat hukum atau pajak, tidak menggantikan nasihat atas kasus individual, dan tidak menimbulkan hubungan antara advokat dan klien. Artikel ini mencerminkan keadaan hukum per Oktober 2026.