Penetapan oleh Bank Nasional Swiss

Dua bank besar

Pengalihan kewenangan penetapan kepada Bank Nasional Swiss (SNB) memberi bank sentral tersebut peran formal dalam regulasi perbankan yang sebelumnya tidak dimilikinya. Mandatnya untuk berkontribusi pada stabilitas sistem keuangan, yang ditetapkan dalam Undang-Undang Bank Nasional tahun 2003, hingga saat itu terutama dijalankan melalui analisis, publikasi, dan penyediaan likuiditas. Dengan penetapan bank yang berdampak sistemik, SNB kini mengambil keputusan yang mengikat dengan akibat hukum langsung bagi lembaga-lembaga yang bersangkutan. Bahwa UBS dan Credit Suisse akan ditetapkan tidak pernah diragukan, karena komisi ahli telah menyebut nama keduanya dalam laporan sementaranya. Penetapan formal keduanya oleh SNB, setelah berkonsultasi dengan Otoritas Pengawas Pasar Keuangan Swiss (FINMA), menyusul setelah ketentuan-ketentuan baru dan Peraturan Perbankan (Banking Ordinance) menciptakan kerangka proseduralnya.¹

Keputusan penetapan tidak sekadar menempatkan suatu bank dalam suatu kategori. Berdasarkan Pasal 8 Undang-Undang Perbankan (BankA), SNB juga menentukan fungsi-fungsi mana dari bank tersebut yang berdampak sistemik. Bagi bank-bank besar, fungsi-fungsi ini pada dasarnya adalah bisnis simpanan dan kredit domestik serta transaksi pembayaran di Swiss. Pembedaan antara fungsi-fungsi yang berdampak sistemik dan bagian bank lainnya merupakan fondasi tempat rencana darurat bertumpu. Pembedaan ini menjelaskan mengapa rezim Swiss, berbeda dengan sebagian pendekatan di luar negeri, berfokus pada kelangsungan inti Swiss yang didefinisikan secara jelas, sementara investment banking, pengelolaan kekayaan internasional, dan anak perusahaan di luar negeri direstrukturisasi atau dilikuidasi dengan cara lain.

Zürcher Kantonalbank

Penetapan pertama yang mengejutkan publik menyangkut Zürcher Kantonalbank. Pada 1 November 2013 SNB menetapkan bank tersebut sebagai grup keuangan yang berdampak sistemik, suatu keputusan yang diumumkan pada 11 November. ZKB, yang sepenuhnya dimiliki oleh Kanton Zurich dan menikmati jaminan kanton atas seluruh kewajibannya, pada saat itu merupakan bank terbesar keempat di Swiss. Bank itu sendiri mengaitkan klasifikasi tersebut dengan perannya yang penting dalam bisnis simpanan dan kredit domestik serta pangsa pasarnya yang besar di kanton tersebut. Bank memperkirakan target modalnya hanya akan naik secara moderat dari tingkat yang berlaku saat itu, yaitu 13,6 persen, hingga tahun 2016. Laporan-laporan pada saat itu menyebutkan bahwa pemerintah kanton sedang mempertimbangkan penambahan modal dasar (endowment capital) bank sebesar dua miliar franc.²

Penetapan ZKB memunculkan pertanyaan yang tidak dibahas secara terperinci oleh pembentuk undang-undang tahun 2011: bagaimana rezim TBTF berlaku bagi bank yang kewajibannya sudah dijamin oleh negara? Logika rezim tersebut adalah menghapus jaminan implisit. Dalam kasus ZKB, jaminannya bersifat eksplisit dan bertumpu pada hukum kanton. Karena itu penetapan tersebut tidak mengubah risiko akhir bagi Kanton Zurich, yang dalam keadaan apa pun akan berdiri di belakang bank tersebut. Yang diubahnya adalah kewajiban untuk merencanakan kelangsungan dan untuk memiliki modal penyerap kerugian dalam bentuk yang dapat digunakan dalam keadaan krisis. Perdebatan selanjutnya mengenai persyaratan gone-concern bagi bank-bank domestik, yang dibahas di bawah, sebagian berkisar pada hal ini. FINMA mencatat dalam laporan resolusinya bahwa Kanton Zurich memberikan jaminan publik atas kewajiban ZKB yang tidak subordinasi dan bahwa bank tersebut berencana menutup kekurangan modalnya dengan menerbitkan instrumen bail-in.³

Raiffeisen dan PostFinance

SNB menetapkan Raiffeisen Group sebagai grup keuangan yang berdampak sistemik pada 16 Juni 2014. SNB menyatakan bahwa konsekuensi regulasinya terutama harus dilaksanakan oleh Raiffeisen, dengan FINMA bertindak secara subsider.⁴ Raiffeisen menimbulkan tantangan khusus bagi perencanaan resolusi karena struktur koperasinya. Grup tersebut terdiri atas lebih dari dua ratus bank koperasi yang secara hukum mandiri dan terhubung dengan sebuah lembaga pusat, sehingga dalam keadaan krisis FINMA harus menggabungkan entitas-entitas tersebut sebelum dapat merekapitalisasi grup.⁵

PostFinance menyusul pada 29 Juni 2015, ketika SNB menyatakan lembaga keuangan milik Swiss Post tersebut berdampak sistemik. SNB merujuk pada perannya yang signifikan dalam bisnis simpanan domestik dan posisinya yang terdepan dalam transaksi pembayaran Swiss. Pada akhir Juni 2015, PostFinance memiliki aset sekitar CHF 116 miliar.⁶ Dengan keputusan ini daftar tersebut mencapai lima lembaga, dua bersifat global dan tiga berorientasi domestik. Ketiga bank domestik tersebut memiliki ciri yang membedakan mereka dari bank-bank besar: ketiganya memiliki struktur kepemilikan publik atau kuasi-publik yang kuat, jaringan cabang yang rapat, serta model bisnis yang terpusat pada penabung dan peminjam Swiss. Penetapan mereka menegaskan bahwa dampak sistemik dalam pengertian Swiss tidak bergantung pada kegiatan internasional, melainkan pada peran bank dalam sirkuit pembayaran dan kredit perekonomian domestik.

Kasus PostFinance terbukti paling sulit. Karena lembaga tersebut sepenuhnya dimiliki oleh Swiss Post, yang pada gilirannya milik Konfederasi, dan karena selama bertahun-tahun lembaga itu dilarang oleh undang-undang memberikan kredit hipotek dan pinjaman kepada pihak ketiga, kemampuannya untuk menghasilkan modal dari pendapatannya sendiri terbatas. FINMA melaporkan pada tahun 2022 bahwa rekapitalisasi PostFinance dalam keadaan krisis sangat bergantung pada revisi Undang-Undang Organisasi Pos yang sedang tertunda dan pada jaminan rekapitalisasi sementara yang diusulkan oleh Dewan Federal.⁷ Dalam penilaiannya atas ketiga bank domestik yang diterbitkan pada 28 Agustus 2025, FINMA mendapati bahwa rencana darurat Raiffeisen untuk pertama kalinya siap dilaksanakan, sedangkan PostFinance harus mengadopsi strategi baru untuk rekapitalisasinya dalam keadaan darurat.⁸

Ketika Credit Suisse lenyap sebagai grup yang mandiri pada tahun 2023, daftar tersebut berkurang menjadi empat. FINMA kini menyebut UBS, Raiffeisen Group, Zürcher Kantonalbank, dan PostFinance sebagai bank-bank yang berdampak sistemik di Swiss. FINMA menjelaskan bahwa bank-bank tersebut berukuran besar, saling terkait erat, dan menyediakan layanan yang tidak dapat digantikan dalam waktu singkat.⁹ Tiga dari keempat bank tersebut memiliki kantor pusat atau kegiatan utamanya di Zurich atau di sekitarnya. Hanya PostFinance, yang berkantor pusat di Bern, berada di luar kota tersebut, dan bahkan Raiffeisen, yang berkedudukan di St. Gallen, menjalankan kegiatan yang substansial di wilayah Zurich.

Catatan

1. FINMA, “Switzerland’s ‘too big to fail’ regime for banks”, https://www.finma.ch/en/enforcement/recovery-und-resolution-n/das-schweizer-too-big-to-fail-konzept/banken/: “After consulting FINMA, the Swiss National Bank therefore designated these banks and their functions or services as systemically important.” Mengenai berlakunya ketentuan-ketentuan Undang-Undang Perbankan yang direvisi pada 1 Maret 2012 dan penerapannya pada UBS dan Credit Suisse, lihat Dewan Federal, Rapport du Conseil fédéral sur les banques d’importance systémique, 20 Juni 2017, https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/48923.pdf. ↩
2. The Local, “Zurich’s cantonal bank judged ‘too big to fail’”, 11 November 2013, https://www.thelocal.ch/20131111/zurichs-cantonal-bank-too-big-too-fail. Pernyataan dalam artikel tersebut bahwa total aset berjumlah sekitar “150 juta franc” jelas merupakan kekeliruan untuk sekitar CHF 150 miliar. ↩
3. FINMA, Resolution Report 2022, “Focus on domestic systemically important banks”, https://www.finma.ch/en/enforcement/recovery-und-resolution-n/publikationen/resolution-report/archive/resolution-report/focus-on-domestic-systemically-important-banks/. ↩
4. Family Wealth Report, “Swiss National Bank Adds Raiffeisen To List Of Systemically Important Banks”, 13 Agustus 2014, https://www.familywealthreport.com/article.php/Swiss-National-Bank-Adds-Raiffeisen-To-List-Of-Systemically-Important-Banks. Artikel tersebut mencatat penetapan ZKB pada November 2013 sebagai penetapan sebelumnya. ↩
5. FINMA, Resolution Report 2022, “Focus on domestic systemically important banks” (sebagaimana di atas). ↩
6. swissinfo.ch, “SNB names PostFinance fifth ‘too big to fail’ bank”, 29 Juni 2015, https://www.swissinfo.ch/eng/business/snb-names-postfinance-fifth-too-big-to-fail-bank/41635514. ↩
7. FINMA, Resolution Report 2022, “Focus on domestic systemically important banks” (sebagaimana di atas). ↩
8. FINMA, “Resolution report”, halaman ikhtisar dengan penilaian tanggal 28 Agustus 2025 (bank domestik yang berdampak sistemik) dan 25 September 2025 (UBS), https://www.finma.ch/en/enforcement/recovery-und-resolution-n/publikationen/resolution-report/. ↩
9. FINMA, “Switzerland’s ‘too big to fail’ regime for banks”, https://www.finma.ch/en/enforcement/recovery-und-resolution-n/das-schweizer-too-big-to-fail-konzept/banken/. ↩

Hanya untuk informasi umum. Artikel ini bukan merupakan nasihat hukum atau pajak, tidak menggantikan nasihat atas kasus individual, dan tidak menimbulkan hubungan antara advokat dan klien. Artikel ini mencerminkan keadaan hukum per Oktober 2026.