Sanksi ekstrateritorial: Amerika Serikat dan Uni Eropa

Hukum Swiss hanya mengakui sanksi Swiss. Sekretariat Negara untuk Urusan Ekonomi (SECO) menyatakan bahwa sanksi negara ketiga pada prinsipnya tidak memiliki efek langsung di Swiss dan bahwa hukum Swiss tidak memberikan perlindungan terhadapnya.¹ Swiss tidak memiliki undang-undang pemblokiran (blocking statute) seperti yang diadopsi Uni Eropa (UE/EU) pada tahun 1996 terhadap efek ekstrateritorial sanksi Amerika terhadap Kuba, Iran dan Libya.² Bagi bank-bank di Zurich, tidak adanya efek hukum itu hanya memberikan sedikit penghiburan dalam praktik. Seorang penasihat hukum umum (general counsel) dan kepala AML dan sanksi Raiffeisen Switzerland menulis pada tahun 2021 bahwa setiap transaksi dalam dolar AS harus dianggap menggunakan infrastruktur pasar keuangan Amerika dan karenanya menciptakan kaitan (nexus) dengan sanksi Office of Foreign Assets Control (OFAC). Sanksi sekunder mengancam bank yang melakukan transaksi signifikan bagi orang yang dikenai sanksi dengan pengucilan dari pasar Amerika, yang bagi bank yang aktif secara internasional merupakan risiko eksistensial. Otoritas Pengawas Pasar Keuangan Swiss (FINMA) mengharapkan bank mengelola risiko tersebut sebagai bagian dari perilaku usaha yang layak.³

Sejarah bank-bank Swiss dan sanksi Amerika menjelaskan kehati-hatian ini. Pada 16 Desember 2009 Credit Suisse setuju menyerahkan USD 536 juta kepada Amerika Serikat dan New York County atas pelanggaran International Emergency Economic Powers Act dan hukum New York. Antara tahun 1995 dan 2006 bank tersebut secara sistematis menghapus informasi identitas dari pesan pembayaran bagi nasabah di Iran, Sudan, Libya, Burma, Kuba dan Liberia, sehingga transfer tersebut lolos tanpa terdeteksi melalui filter Amerika. Bank itu bahkan membagikan brosur berjudul “How to transfer USD payments” kepada nasabah Iran.⁴ Tindakan Amerika terhadap Rusia sejak tahun 2022 memperluas risiko tersebut. Executive Order 14114 tanggal 22 Desember 2023 memberi kewenangan kepada Departemen Keuangan AS untuk menjatuhkan sanksi pemblokiran penuh atau larangan atas rekening koresponden terhadap lembaga keuangan asing yang melakukan atau memfasilitasi transaksi signifikan yang melibatkan basis industri-militer Rusia. Perintah tersebut tidak memuat persyaratan pengetahuan untuk transaksi tertentu, sehingga cakupannya lebih luas daripada program sanksi sekunder sebelumnya.⁵ Bagi bank di Zurich yang membiayai perdagangan dengan Asia Tengah atau Kaukasus, perintah ini berarti bahwa tidak adanya pencantuman dalam daftar Swiss bukanlah akhir dari analisis.

Pengadilan Swiss harus memutuskan sejauh mana bank dapat mengandalkan sanksi asing terhadap nasabahnya sendiri. Pada 10 Desember 2020 Pengadilan Niaga Zurich menolak gugatan Lamesa Holdings, perusahaan yang dikendalikan oleh Viktor Vekselberg, yang telah ditetapkan oleh OFAC pada April 2018. Lamesa berupaya memaksa Julius Baer melepaskan dana dari rekening efek untuk melunasi pinjaman sebesar USD 160 juta. Pengadilan menerima bahwa bank dapat menolak transaksi tersebut karena keterpaparannya terhadap sanksi Amerika.⁶ Mahkamah Agung Federal sampai pada hasil yang berbeda dalam kasus khusus PostFinance, yang memiliki kewajiban layanan universal berdasarkan undang-undang untuk layanan pembayaran. PostFinance telah mengakhiri rekening Vekselberg pada Desember 2018 dengan alasan beban pemantauan kepatuhan yang tidak proporsional. Dalam putusan 4A_84/2021, Mahkamah Agung Federal berpendapat bahwa alasan penolakan dalam Peraturan Pos bersifat limitatif dan bahwa bank harus mempertahankan hubungan tersebut dalam lingkup layanan universal.⁷

Benturan antara hukum Swiss dan sanksi Amerika menjadi akut dalam perkara Magnitsky. Pada 21 Januari 2025 Mahkamah Agung Federal menolak banding Hermitage Capital Management dan menguatkan putusan tahun 2022 bahwa dana tersebut bukan korban penipuan pajak yang diungkap oleh mendiang Sergei Magnitsky. Putusan itu membuka jalan bagi UBS dan Credit Suisse untuk mengembalikan sekitar CHF 14 juta dari CHF 18 juta yang sebelumnya dibekukan kepada tiga warga negara Rusia yang dikenai sanksi berdasarkan Magnitsky Act Amerika dan oleh Britania Raya, Kanada dan Australia, tetapi tidak oleh Swiss atau Uni Eropa. Dengan demikian bank-bank tersebut harus memilih antara mematuhi putusan pengadilan Swiss dan menanggung risiko sanksi Amerika.⁸ Aspek bantuan hukum timbal balik dalam perkara ini dibahas pada bab berikutnya.

Kerja sama dengan otoritas sanksi asing menghadapi hambatan lebih lanjut dalam Pasal 271 Kitab Undang-Undang Hukum Pidana Swiss (StGB), yang melarang tindakan atas nama negara asing di wilayah Swiss tanpa izin. Bank yang mengirimkan data nasabah secara langsung kepada OFAC atau Department of Justice untuk memperoleh izin, menjawab subpoena, atau menyelesaikan suatu penyidikan dapat melakukan tindak pidana tersebut. Dalam putusan 6B_216/2020 tanggal 1 November 2021, Mahkamah Agung Federal menguatkan pemidanaan terhadap seorang eksekutif perusahaan pengelolaan kekayaan yang telah menyerahkan berkas nasabah kepada Department of Justice dalam sebuah USB stick. Pengadilan berpendapat bahwa informasi nonpublik yang mengidentifikasi pihak ketiga hanya boleh disampaikan kepada otoritas asing melalui saluran bantuan hukum atau bantuan administratif.⁹ Oleh karena itu, dalam praktik, bank-bank Swiss yang harus menanggapi permintaan keterangan terkait sanksi Amerika mengajukan permohonan izin kepada Departemen Keuangan Federal atau departemen yang berwenang, menghitamkan data nasabah, atau menyalurkan informasi melalui FINMA. Batasan yang sama berlaku bagi kantor hukum di Zurich yang melakukan investigasi internal untuk otoritas Amerika.

Sanksi Uni Eropa menjangkau Swiss dengan cara yang berbeda. Regulasi UE berlaku bagi warga negara UE dan perusahaan UE di mana pun, termasuk cabang dan karyawan mereka di Swiss, serta bagi setiap kegiatan usaha yang dilakukan seluruhnya atau sebagian di dalam wilayah Uni. Seorang warga negara Jerman atau Prancis yang bekerja di bank di Zurich tetap terikat pada sanksi UE dalam kapasitas pribadinya. Anak perusahaan Swiss dari kelompok usaha UE terpapar melalui kebijakan kepatuhan yang berlaku di seluruh grup dan melalui persyaratan UE agar perusahaan induk berupaya sebaik-baiknya untuk memastikan bahwa anak perusahaan tidak melemahkan sanksi.¹⁰ Karena Swiss mengadopsi hampir semua tindakan UE, perbedaan praktisnya kecil. Perbedaan itu menjadi penting apabila pelaksanaan Swiss tertinggal dari Uni Eropa beberapa minggu, apabila Swiss tidak mengadopsi suatu tindakan tertentu, atau apabila pengecualian Swiss, seperti pengecualian bagi warga negara Swiss di luar negeri, tidak memiliki padanan dalam UE.

Bobot gabungan rezim-rezim ini menghasilkan apa yang dalam literatur disebut kepatuhan berlebihan (over-compliance) atau de-risking. Bank menolak transaksi dan menutup hubungan nasabah yang tidak dilarang oleh aturan Swiss mana pun, karena biaya analisis risikonya melebihi pendapatannya. Pada Juli 2023 Julius Baer memberi tahu nasabah yang berdomisili di Rusia bahwa bank tersebut akan mengakhiri kegiatan pengelolaan kekayaan paling lambat 30 September 2023 dan seluruh kegiatan usaha dengan mereka paling lambat akhir tahun itu.¹¹ Turunnya simpanan yang dilaporkan dari nasabah Rusia yang tidak dikenai sanksi dari CHF 46,1 miliar menjadi CHF 12,8 miliar antara tahun 2022 dan 2024 mencerminkan gerakan yang sama. Bagi nasabah yang terdampak, akibatnya bisa berat, karena bahkan warga negara Rusia yang berdomisili di Swiss, yang dikecualikan dari sebagian besar pembatasan, bergantung pada bank yang menerapkan selera risikonya sendiri yang lebih ketat. Upaya hukumnya terbatas. Di luar layanan universal PostFinance, bank Swiss bebas mengakhiri hubungan perbankan sesuai dengan syarat-syarat umumnya, sepanjang bank tidak bertindak secara sewenang-wenang (abusive).

Catatan

1. SECO, “FAQ – Sanktionen der Schweiz” (telah dikutip di atas). ↩
2. Council Regulation (EC) No 2271/96 of 22 November 1996 protecting against the effects of the extra-territorial application of legislation adopted by a third country, and actions based thereon or resulting therefrom, yang Lampiran aslinya mencantumkan Cuban Democracy Act 1992, Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act of 1996 dan Iran and Libya Sanctions Act of 1996, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:31996R2271. ↩
3. Roland J. Luchsinger dan Matthias Portmann, “Extraterritoriale Wirkung von Sanktionen”, PwC Switzerland, 2 September 2021, https://www.pwc.ch/de/insights/finanzdienstleistungen/extraterritoriale-wirkung-von-internationalen-sanktionen-auf-schweizer-banken.html. ↩
4. US Department of Justice, “Credit Suisse Agrees to Forfeit $536 Million in Connection with Violations of the International Emergency Economic Powers Act and New York State Law”, 16 Desember 2009, https://justice.gov/opa/pr/credit-suisse-agrees-forfeit-536-million-connection-violations-international-emergency. ↩
5. Morrison Foerster, “U.S. Authorizes Secondary Sanctions on Banks Supporting Russia’s Military-Industrial Base”, 3 Januari 2024, https://www.mofo.com/resources/insights/240103-us-authorizes-secondary-sanctions-on-banks. ↩
6. European Sanctions, “Swiss Court says bank can refuse Vekselberg transaction because of US sanctions risk”, Desember 2020, https://www.europeansanctions.com/2020/12/swiss-court-says-bank-can-refuse-vekselberg-transaction-because-of-us-sanctions-risk/. ↩
7. Yannick Caballero Cuevas, “Payment services: Viktor Vekselberg v PostFinance”, Centre de droit bancaire et financier, 3 Maret 2022, https://cdbf.ch/en/1225/. Peraturan tersebut kemudian diubah untuk memungkinkan penolakan apabila kepatuhan menimbulkan biaya yang tidak proporsional tingginya, tanpa berlaku surut. ↩
8. swissinfo.ch, “New ruling on Magnitsky case forces banks to choose between Swiss judiciary and US sanctions”, 2025, https://www.swissinfo.ch/eng/swiss-diplomacy/new-ruling-on-magnitsky-case-forces-banks-to-choose-between-swiss-judiciary-and-us-sanctions/88841453. ↩
9. Lenz & Staehelin, “Art. 271 StGB weiterhin ohne klare Schranken”, https://www.lenzstaehelin.com/de/news-and-insights/browse-thought-leadership-insights/insights-detail/new-precedent-does-not-provide-clear-guidance-on-the-boundaries-of-the-swiss-blocking-statute-1/. Para penulis menunjuk Pasal 42c Undang-Undang Otoritas Pengawas Pasar Keuangan (FINMASA) dan izin dari departemen federal yang berwenang sebagai solusi parsial. ↩
10. Pasal 13 huruf c Council Regulation (EU) No 833/2014, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32014R0833, dan Pasal 17 huruf c Council Regulation (EU) No 269/2014, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32014R0269, yang keduanya berlaku bagi setiap warga negara suatu Negara Anggota di dalam maupun di luar wilayah Uni; Pasal 8a Regulation (EU) No 833/2014, yang disisipkan oleh Council Regulation (EU) 2024/1745 of 24 June 2024 (paket keempat belas), mengenai kewajiban “upaya terbaik” (best efforts) terkait badan hukum yang didirikan di luar wilayah Uni yang dimiliki atau dikendalikan oleh pelaku usaha UE, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32024R1745. ↩
11. Malay Mail (Reuters), “Letter: Swiss bank Julius Baer to end business with clients in Russia”, 25 Juli 2023, https://www.malaymail.com/news/money/2023/07/25/letter-swiss-bank-julius-baer-to-end-business-with-clients-in-russia/81699. ↩

Hanya untuk informasi umum. Artikel ini bukan merupakan nasihat hukum atau pajak, tidak menggantikan nasihat atas kasus individual, dan tidak menimbulkan hubungan antara advokat dan klien. Artikel ini mencerminkan keadaan hukum per Oktober 2026.