Taksonomi token FINMA: initial coin offering dan stablecoin

Ledakan penawaran koin perdana dan Panduan 04/2017

Tahun 2017 dan 2018 membawa gelombang penawaran koin perdana (initial coin offering) ke Swiss. Tim proyek dari seluruh dunia mendirikan yayasan (Stiftung) di Zug dan perusahaan di Zurich, menghimpun dana dengan menerbitkan token sebagai imbalan pembayaran dalam Bitcoin atau Ether, dan mengandalkan reputasi hukum Swiss untuk meyakinkan investor. Otoritas Pengawas Pasar Keuangan Swiss (FINMA) pertama-tama bereaksi dengan peringatan. Pada 29 September 2017, FINMA menerbitkan Panduan 04/2017 yang menyatakan bahwa meskipun belum ada aturan khusus untuk penawaran koin perdana, beberapa bidang hukum pasar keuangan yang ada dapat berlaku tergantung pada struktur suatu proyek: ketentuan tentang pemberantasan pencucian uang dan pendanaan terorisme, hukum perbankan, aturan tentang perdagangan efek, dan hukum tentang skema investasi kolektif. Otoritas tersebut mengumumkan bahwa pihaknya sedang menyelidiki sejumlah penawaran atas dugaan pelanggaran hukum pengawasan dan memperingatkan masyarakat tentang volatilitas harga, risiko proyek tahap awal, dan penipuan, khususnya oleh penyedia mata uang kripto palsu.¹

Panduan tahun 2017 membiarkan terbuka pertanyaan yang menentukan, yaitu bagaimana suatu token akan diklasifikasikan. Para advokat di Zurich menjawabnya proyek demi proyek, sering kali dengan pendapat hukum yang berhati-hati dan menandai berbagai ketidakpastian. Hingga akhir tahun 2018, FINMA telah menerima 155 pertanyaan terperinci tentang kerangka regulasi penawaran koin perdana, dan FINMA mencatat bahwa Swiss telah menjadi salah satu lokasi yang paling diminati di dunia untuk penawaran semacam itu.² Banyaknya pertanyaan menimbulkan kebutuhan praktis akan pernyataan publik mengenai metodologi FINMA.

Pedoman ICO tanggal 16 Februari 2018

FINMA menerbitkan pedomannya untuk pertanyaan mengenai kerangka regulasi penawaran koin perdana pada 16 Februari 2018. Dokumen ini menjadi teks yang paling sering dikutip dalam sejarah regulasi kripto Swiss dan menjadi model bagi regulator di tempat lain. Sumbangan utamanya adalah taksonomi tiga jenis token. Token pembayaran (payment token) identik dengan mata uang kripto dan tidak memiliki fungsi lain atau keterkaitan dengan proyek pengembangan. Token utilitas (utility token) dimaksudkan untuk memberikan akses digital ke suatu aplikasi atau layanan. Token aset (asset token) merepresentasikan aset seperti tagihan utang atau ekuitas terhadap penerbit, bagian dari laba atau arus modal perusahaan di masa depan, atau hak atas dividen atau pembayaran bunga.³

Konsekuensi regulasinya mengikuti klasifikasi tersebut. Untuk token pembayaran, FINMA mensyaratkan kepatuhan terhadap peraturan antipencucian uang dan menolak memperlakukannya sebagai efek. Token utilitas bukan merupakan efek apabila satu-satunya tujuannya adalah memberikan hak akses digital ke suatu aplikasi atau layanan dan apabila token utilitas tersebut benar-benar dapat digunakan dengan cara itu pada saat penerbitan. Apabila suatu token utilitas juga atau semata-mata memiliki tujuan investasi, FINMA akan memperlakukannya sebagai efek. Token aset diperlakukan sebagai efek, sehingga memicu persyaratan hukum efek dan, pada masa itu, aturan prospektus dalam Kitab Undang-Undang Hukum Perikatan Swiss (CO). FINMA mengakui bentuk-bentuk hibrida dan mengumumkan bahwa pihaknya akan berfokus pada fungsi dan tujuan ekonomi setiap token, dengan memeriksa keadaannya kasus demi kasus. Pedoman tersebut juga menetapkan informasi yang dibutuhkan FINMA untuk menangani pertanyaan, sehingga tim proyek dan advokat mereka memperoleh templat yang jelas untuk pengajuan.⁴

Taksonomi tahun 2018 terbukti sangat tahan lama. Pada tahun 2026 taksonomi ini masih menjadi kerangka analisis proyek token di kantor-kantor hukum Zurich, dan kategori-kategorinya muncul kembali dalam praktik perpajakan Administrasi Pajak Federal (FTA/ESTV) serta dalam kosakata reformasi yang diusulkan pada Oktober 2025. Kelemahannya terletak pada kategori token utilitas. Sangat sedikit token yang dijual pada tahun 2017 dan 2018 sudah berfungsi penuh pada saat penerbitan, dan sebagian besar pembeli membelinya dengan harapan harganya naik. Karena itu, persyaratan bahwa utilitas harus tersedia pada saat penerbitan cenderung mendorong banyak token prafungsional ke dalam kategori efek. Akibatnya, para penerbit menyusun penjualan mereka dengan hati-hati, sering kali membatasinya hanya untuk investor profesional atau menunda penyerahan token hingga platform beroperasi.

Pembayaran di blockchain dan travel rule

Pada 26 Agustus 2019, hari ketika FINMA memberikan dua izin pertama kepada bank kripto, FINMA juga menerbitkan Panduan 02/2019 tentang pembayaran di blockchain. Panduan ini menerapkan aturan Peraturan Antipencucian Uang FINMA tentang informasi yang harus disertakan bersama perintah pembayaran, yang secara internasional dikenal sebagai travel rule, pada transfer aset kripto. FINMA menyatakan bahwa standarnya akan termasuk yang paling ketat di dunia dan menerapkannya tanpa ambang batas minimum (de minimis). Lembaga yang diawasi FINMA hanya dapat mengirimkan aset kripto ke dompet milik nasabahnya sendiri atau ke lembaga lain yang tunduk pada aturan yang setara. Apabila seorang nasabah ingin mentransfer token ke dompet eksternal, lembaga tersebut harus memastikan melalui sarana teknis yang sesuai bahwa dompet itu milik nasabah tersebut.⁵

Aturan ini menempatkan lembaga-lembaga Swiss di depan standar internasional, karena Financial Action Task Force (FATF) baru mengadopsi rekomendasinya sendiri tentang penyedia jasa aset virtual pada Juni 2019. Bagi bank kripto di Zurich, aturan ini sekaligus menjadi beban dan argumen pemasaran. Aturan ini meningkatkan biaya setiap transfer, tetapi memungkinkan bank-bank tersebut tampil di hadapan klien institusional sebagai mitra transaksi yang paling menyeluruh diatur di pasar. Ambang batas identifikasi nasabah dalam transaksi penukaran yang melibatkan mata uang virtual di luar hubungan usaha yang tetap kemudian diturunkan dari CHF 5.000 menjadi CHF 1.000, mengingat tingginya risiko pencucian uang dalam transaksi semacam itu.⁶ Kerangka umum hukum antipencucian uang dibahas dalam Bagian I buku ini.

Suplemen stablecoin tanggal 11 September 2019

Sejak pertengahan tahun 2018, FINMA mengamati peningkatan yang terus-menerus dalam proyek-proyek yang disebut stablecoin, yaitu token yang nilainya dikaitkan dengan suatu mata uang, komoditas, real estat, atau efek. Pada 11 September 2019, FINMA menerbitkan suplemen pedoman ICO-nya yang dikhususkan untuk proyek-proyek tersebut. FINMA menegaskan bahwa pihaknya akan menerapkan pendekatan yang netral terhadap teknologi dan berfokus pada fungsi dan tujuan ekonomi suatu token sesuai dengan asas “risiko yang sama, aturan yang sama”. Tergantung pada jenis jaminannya, suatu stablecoin dapat memicu persyaratan berdasarkan hukum antipencucian uang, hukum efek, hukum perbankan, hukum skema investasi kolektif, atau hukum infrastruktur pasar keuangan. Sebagai contoh, koin yang dikaitkan dengan mata uang fiat dengan hak penebusan tetap pada nilai nominal biasanya merupakan simpanan menurut hukum perbankan.⁷

Siaran pers yang sama mengungkapkan bahwa Libra Association, konsorsium yang diprakarsai Facebook dan berkedudukan di Jenewa, telah meminta FINMA untuk menilai proyeknya. Pandangan awal FINMA adalah bahwa proyek semacam itu memerlukan izin sebagai sistem pembayaran berdasarkan Undang-Undang Federal tentang Infrastruktur Pasar Keuangan (FMIA), dengan persyaratan tambahan mengenai modal, likuiditas, penyebaran risiko, dan tata kelola cadangan. FINMA menambahkan bahwa imbal hasil dan risiko yang terkait dengan pengelolaan cadangan harus ditanggung sepenuhnya oleh Libra Association.⁸ Libra, yang kemudian berganti nama menjadi Diem, tidak pernah diluncurkan dari Swiss. Meskipun demikian, episode ini menunjukkan bahwa FINMA bersedia menerapkan hukum infrastruktur yang ada pada stablecoin global, dan hal itu menempatkan regulasi Swiss di peta perdebatan internasional tentang stablecoin.

Panduan 06/2024 tentang stablecoin dan garansi gagal bayar

Persoalan stablecoin muncul kembali pada tahun 2024. Pada saat itu beberapa penerbit Swiss telah meluncurkan token dalam denominasi franc dan token lain yang dikaitkan dengan mata uang fiat. Sebagian besar dari mereka menghindari keharusan memiliki izin bank dengan mengandalkan pengecualian dalam Peraturan Perbankan (BankO) bagi simpanan yang dijamin dengan garansi gagal bayar (default guarantee) dari sebuah bank. Pada 26 Juli 2024, FINMA menerbitkan Panduan 06/2024 yang mencatat bahwa garansi semacam itu lazim digunakan dan menetapkan persyaratan minimum untuknya. FINMA juga menyoroti meningkatnya risiko di bidang pencucian uang, pendanaan terorisme, dan penghindaran sanksi, serta risiko reputasi bagi pusat keuangan Swiss.⁹

Menurut panduan tersebut, garansi gagal bayar harus memberikan tagihan individual kepada setiap nasabah apabila penerbit pailit. Garansi tersebut harus menutup jumlah penuh simpanan, yang tidak boleh melebihi jumlah yang dijamin, dan para penyimpan harus dapat mengajukan klaim atasnya tanpa hambatan formal atau materiil yang tidak perlu. Bank penjamin hanya boleh mengandalkan eksepsi yang timbul berdasarkan hukum, sehingga eksepsi yang diciptakan oleh perjanjian garansi itu sendiri dikecualikan. FINMA juga menyatakan bahwa penerbit stablecoin pada umumnya wajib memverifikasi identitas semua orang yang memegang stablecoin mereka, termasuk pembeli di pasar sekunder, dan bahwa lembaga yang diawasi yang menerbitkan stablecoin wajib menerapkan pembatasan transfer secara kontraktual dan teknis untuk mencegah transfer anonim.¹⁰

Kewajiban untuk mengidentifikasi setiap pemegang merupakan unsur yang paling kontroversial. Stablecoin yang hanya dapat beredar di antara dompet yang teridentifikasi kehilangan banyak keterbukaan yang membuat token blockchain publik menarik untuk penyelesaian transaksi dan pembayaran. Karena itu, penerbit Swiss menghadapi kerugian daya saing dibandingkan penerbit di Uni Eropa (UE/EU) dan Amerika Serikat, yang tokennya dapat beredar bebas di blockchain publik setelah penjualan awal. Reformasi tahun 2025 menjawab persoalan ini secara langsung, sebagaimana dijelaskan dalam bagian VI.

Catatan

1. FINMA, “FINMA publishes ICO guidance”, 29 September 2017, https://www.finma.ch/en/news/2017/09/20170929-mm-ico/. Siaran pers tersebut mengakui potensi inovatif teknologi blockchain sambil menegaskan kembali pendekatan FINMA yang netral terhadap teknologi dan berbasis prinsip. ↩
2. FINMA, “Developments in FinTech”, dosir, https://www.finma.ch/en/documentation/dossier/dossier-fintech/entwicklungen-im-bereich-fintech/. Dosir tersebut mencatat bahwa pertanyaan pada paruh pertama tahun 2018 terutama menyangkut penerbitan token, sedangkan pertanyaan tentang perdagangan sekunder meningkat pada paruh kedua tahun itu. ↩
3. FINMA, “FINMA publishes ICO guidelines”, 16 Februari 2018, https://www.finma.ch/en/news/2018/02/20180216-mm-ico-wegleitung/. Siaran pers tersebut mengutip Mark Branson, kepala eksekutif FINMA pada masa itu: “proyek berbasis blockchain yang dijalankan secara analog dengan kegiatan yang diatur tidak dapat begitu saja menghindari kerangka regulasi yang telah teruji.” ↩
4. FINMA, “FINMA publishes ICO guidelines”, 16 Februari 2018, https://www.finma.ch/en/news/2018/02/20180216-mm-ico-wegleitung/ (tentang perlakuan terhadap setiap kategori token, token hibrida, dan informasi yang dibutuhkan FINMA untuk pertanyaan). ↩
5. CapLaw, “FINMA Grants Banking Licenses to New Swiss Crypto Banks, Introduces New Strict AML Rules regarding Payments on Blockchain”, 2019, https://caplaw.ch/2019/finma-grants-banking-licenses-to-new-swiss-crypto-banks-introduces-new-strict-aml-rules-regarding-payments-on-blockchain/. Artikel tersebut menjelaskan bahwa pemegang dompet pihak ketiga harus diterima sebagai nasabah apabila kepemilikan dompet eksternal tidak dapat dipastikan. ↩
6. Wicki Partners, “Die teilrevidierte Geldwäschereiverordnung-FINMA wurde veröffentlicht”, https://wickipartners.ch/news/die-teilrevidierte-geldwschereiverordnung-finma-wurde-verffentlicht. Catatan tersebut juga menguraikan kewajiban fasilitas perdagangan DLT untuk mengoperasikan sistem pemantauan transaksi otomatis. ↩
7. FINMA, “FINMA publishes ‘stable coin’ guidelines”, 11 September 2019, https://www.finma.ch/en/news/2019/09/20190911-mm-stable-coins/. ↩
8. FINMA, “FINMA publishes ‘stable coin’ guidelines”, 11 September 2019, https://www.finma.ch/en/news/2019/09/20190911-mm-stable-coins/ (tentang pertanyaan Libra dan izin sistem pembayaran). ↩
9. FINMA, “FINMA publishes guidance on stablecoins”, 26 Juli 2024, https://www.finma.ch/en/news/2024/07/20240726-m-am-06-24-stablecoins/. Panduan tersebut diterbitkan dalam bahasa Inggris, Jerman, Prancis, dan Italia. ↩
10. Schellenberg Wittmer, “FINMA Guidance 06/2024 on Stablecoins”, buletin, https://www.swlegal.com/en/insights/newsletter-detail/finma-guidance-062024-on-stablecoins/. ↩

Hanya untuk informasi umum. Artikel ini bukan merupakan nasihat hukum atau pajak, tidak menggantikan nasihat atas kasus individual, dan tidak menimbulkan hubungan antara advokat dan klien. Artikel ini mencerminkan keadaan hukum per Oktober 2026.