Pelajaran bagi pembiayaan proyek dan kemitraan publik-swasta

Jika dibaca dengan kacamata seorang ahli hukum transaksi modern, Gotthard memuat hampir semua unsur pembiayaan infrastruktur masa kini. Terdapat perusahaan bertujuan khusus (special-purpose company), yaitu Gotthardbahn-Gesellschaft, yang dibentuk untuk satu aset dan memegang sebuah konsesi. Terdapat sponsor, yaitu kanton-kanton dan perusahaan-perusahaan kereta api dalam perhimpunan Gotthard, yang telah mengembangkan proyek dan menyumbang sebagian subsidi yang menyerupai ekuitas. Terdapat pemberi hibah publik, yaitu ketiga negara, yang kontribusinya berbentuk hibah modal yang tidak perlu dikembalikan, terkait dengan tonggak capaian (milestone), dan tunduk pada pemantauan. Struktur modalnya terdiri atas saham dan obligasi berjaminan yang ditempatkan melalui sindikasi penjaminan emisi internasional. Kontrak konstruksi untuk unsur yang paling kritis, yaitu terowongan puncak, merupakan perjanjian harga tetap dengan tanggal penyelesaian, ganti rugi yang ditetapkan sebelumnya (liquidated damages), dan setoran jaminan. Perjanjian internasional yang berada di atas seluruh struktur mengatur tarif dan mencadangkan hak-hak berdaulat negara tuan rumah. Satu-satunya unsur yang tidak dimiliki Gotthard adalah unsur yang dianggap mutlak diperlukan dalam pembiayaan proyek modern: pengaturan kontinjensi yang kokoh untuk pembengkakan biaya.

Pelajaran pertama berkaitan dengan estimasi. Angka 187 juta franc ditetapkan pada tahap ketika desain rinci tanjakan belum ada dan geologi terowongan sebagian besar belum diketahui. Subsidi, modal saham, dan penerbitan obligasi seluruhnya diukur berdasarkan angka ini. Ketika angka itu ternyata sekitar 55 persen terlalu rendah, struktur tersebut tidak memiliki ruang untuk menyerap selisihnya. Pengalaman dengan terowongan dan jembatan besar sejak saat itu menunjukkan bahwa pembengkakan biaya sebesar ini lazim terjadi dalam proyek-proyek semacam itu, yang perencananya cenderung meremehkan risiko geologi dan desain. Karena itu, para pemberi pinjaman mensyaratkan kajian teknis independen atas estimasi, cadangan kontinjensi, fasilitas siaga (standby facilities), dan komitmen dukungan sponsor untuk pembengkakan biaya. Masing-masing instrumen ini menjawab jenis situasi yang dihadapi perusahaan Gotthard pada tahun 1876.

Pelajaran kedua berkaitan dengan alokasi risiko antara pihak publik dan swasta. Perjanjian tahun 1869 menetapkan kontribusi publik dan menyerahkan sisanya kepada pihak swasta. Secara teori, alokasi ini menempatkan risiko pembengkakan biaya pada para pemegang saham dan pemegang obligasi. Dalam praktiknya, negara-negara itu tidak dapat membiarkan proyek gagal, karena mereka telah membayar jumlah yang besar, karena terowongan sudah setengah jadi, dan karena kegagalan akan merusak kredibilitas politik mereka. Ketika krisis datang, risiko kembali kepada pihak publik, yang memberikan tambahan subsidi sebesar 28 juta franc berbanding 12 juta franc dana swasta baru. Pola ini, di mana risiko yang secara formal bersifat swasta berubah menjadi risiko publik ketika taruhannya cukup tinggi, berulang dalam banyak kemitraan publik-swasta modern. Inilah salah satu alasan mengapa pemerintah dan pemberi pinjaman saat ini merundingkan klausul pengakhiran dan kompensasi yang terperinci sejak awal, sehingga akibat kegagalan sudah diketahui sebelum kegagalan itu terjadi.

Pelajaran ketiga berkaitan dengan tata kelola. Perusahaan Gotthard didominasi oleh satu tokoh yang sekaligus menjadi presidennya, kepala departemen konstruksinya, ketua bank pemimpinnya, dan anggota terkemuka parlemen yang harus menyetujui subsidinya. Pemusatan ini memungkinkan proyek itu diluncurkan sama sekali, karena hanya Escher yang memiliki otoritas untuk mempertemukan tiga pemerintah dan tiga kelompok perbankan. Namun, hal itu juga berarti bahwa tidak ada pemeriksaan independen atas estimasi dan tidak ada seorang pun yang berwenang membunyikan tanda bahaya sejak dini. Tata kelola proyek modern memisahkan peran-peran ini melalui insinyur independen, penasihat teknis pemberi pinjaman, komite audit, dan aturan tentang benturan kepentingan. Aturan Swiss tentang independensi direktur dan tentang pengungkapan transaksi dengan pihak berelasi, yang saat ini berlaku bagi perusahaan tercatat dan bank, memiliki banyak sumber. Pengalaman Gotthard adalah salah satu yang lebih tua.

Pelajaran keempat berkaitan dengan hubungan antara pengalihan risiko secara kontraktual dan kemampuan menanggung risiko. Kontrak Favre mengalihkan risiko keterlambatan kepada kontraktor melalui denda harian yang berat. Karena kontraktor tidak mampu menanggung risiko itu, kepailitannya meninggalkan perusahaan dengan pekerjaan yang belum selesai. Para pemberi pinjaman modern menilai kelayakan kredit kontraktor, mensyaratkan jaminan perusahaan induk, jaminan pelaksanaan (performance bond) dari bank dan perusahaan asuransi, serta batas atas ganti rugi yang ditetapkan sebelumnya yang sesuai dengan kemampuan kontraktor. Mereka juga menyadari bahwa kontrak yang menjerumuskan kontraktor ke dalam kepailitan sama merugikannya bagi proyek seperti bagi kontraktor. Terakhir, kontrak Gotthard menggambarkan bagaimana rezim kontraktual yang keras dapat mengalihkan tekanan kepada para pekerja. Kovenan ketenagakerjaan dan keselamatan dalam pembiayaan modern, serta Equator Principles yang telah diikuti banyak bank internasional, merupakan jawaban kelembagaan atas biaya kemanusiaan yang ditimbulkan oleh proyek-proyek seperti Gotthard.

Dalam pembiayaan infrastruktur lintas batas di Eropa dan Asia, keempat pelajaran ini tetap menjadi titik tumpu perundingan. Pertanyaan-pertanyaan yang diajukan kuasa hukum pemberi pinjaman saat ini adalah pertanyaan-pertanyaan yang harus dijawab oleh konferensi Gotthard tahun 1877 setelah kejadian: siapa yang membayar jika estimasi keliru, siapa yang memutuskan kapan program harus dipangkas, siapa yang mengawasi kontraktor, dan apa yang terjadi dengan hak-hak pemberi hibah publik ketika aset berpindah tangan. Pertanyaan terakhir ini, sebagaimana ditunjukkan oleh perjanjian Gotthard tahun 1909, dapat bertahan lebih lama daripada semua unsur transaksi lainnya.

Hanya untuk informasi umum. Artikel ini bukan merupakan nasihat hukum atau pajak, tidak menggantikan nasihat atas kasus individual, dan tidak menimbulkan hubungan antara advokat dan klien. Artikel ini mencerminkan keadaan hukum per Oktober 2026.