Tanggung jawab, pabrik, dan negara: hukum kecelakaan Swiss 1875–1918

Tanggung jawab mutlak masuk ke dalam hukum Swiss

Zurich Insurance tumbuh di tengah sebuah revolusi hukum. Sebelum tahun 1870-an, seorang pekerja yang cedera di pabrik Swiss atau di jalur kereta api hanya dapat memperoleh ganti rugi apabila ia membuktikan kesalahan pemberi kerja atau orang yang menjadi tanggungan pemberi kerja, suatu beban yang sering kali mustahil dipenuhi setelah terjadi ledakan atau tabrakan. Pembentuk undang-undang federal mengubah hal ini dalam dua langkah. Undang-Undang Federal tentang Tanggung Jawab Perusahaan Kereta Api atas Cedera tahun 1875 memperkenalkan tanggung jawab mutlak (Kausalhaftung) ke dalam hukum Swiss, sehingga ganti rugi tidak lagi bergantung pada kesalahan pribadi. Dua tahun kemudian, Undang-Undang Pabrik Federal tahun 1877 menerapkan logika mutlak yang sama terhadap tanggung jawab pemilik pabrik atas kecelakaan kerja.¹

Undang-Undang Pabrik itu sendiri merupakan tonggak peraturan perundang-undangan sosial. Undang-undang tersebut melarang mempekerjakan anak di bawah usia empat belas tahun di pabrik, menetapkan hari kerja maksimum sebelas jam, dan membentuk korps pengawas pabrik federal.² Undang-undang itu lolos dalam referendum tahun 1877 dengan hanya 51,5 persen suara, selisih tipis yang menunjukkan betapa diperdebatkannya pengaturan tenaga kerja industri pada masa itu.³ Undang-Undang Federal tentang Tanggung Jawab yang Timbul dari Pengoperasian Pabrik (Fabrikhaftpflichtgesetz) tahun 1881 kemudian merinci tanggung jawab pemilik pabrik. Meskipun undang-undang itu membatasi lingkup tanggung jawab dalam beberapa hal, sebuah perubahan tahun 1887 memperluasnya ke bidang-bidang usaha di luar pabrik dalam arti sempit, seperti konstruksi dan pengangkutan dengan gerobak. Historisches Lexikon der Schweiz (HLS) merangkum akibatnya dalam satu kalimat: para pengusaha semakin banyak mengasuransikan risiko mereka.⁴

Bagi Zurich dan Winterthur, inilah pasar yang menentukan. Seorang pemberi kerja yang bertanggung jawab tanpa kesalahan atas setiap kecelakaan di bengkelnya, dengan ganti rugi yang diukur berdasarkan hilangnya penghasilan pekerja yang cedera atau nafkah bagi janda dan anak-anaknya, tidak dapat menanggung eksposur tersebut dalam pembukuannya sendiri. Namun, ia dapat membeli polis yang membayar ganti rugi yang terutang berdasarkan undang-undang tanggung jawab dengan imbalan premi yang dihitung berdasarkan daftar gajinya dan tingkat bahaya bidang usahanya. Sejarah perlindungan sosial di Swiss mencatat bahwa setelah undang-undang tanggung jawab tahun 1881, para pemberi kerja semakin banyak memperoleh asuransi dari perusahaan asuransi swasta terhadap risiko kecelakaan.⁵ Sejarah asuransi di Swiss karya Swiss Re juga memandang Undang-Undang Pabrik tahun 1877 sebagai katalis yang membawa asuransi kecelakaan melampaui risiko-risiko industri ke pasar nasabah perorangan.⁶

Sistem tersebut memiliki kelemahan-kelemahan yang nyata, yang menjadi argumen bagi penggantiannya. Asuransi tanggung gugat melindungi pemberi kerja dari tuntutan, tetapi membiarkan pekerja yang cedera untuk membuktikan tuntutan tersebut, sering kali melalui litigasi melawan perusahaan asuransi yang memiliki sumber daya jauh lebih besar. Apabila pemberi kerja tidak diasuransikan atau pailit, pekerja tidak menerima apa pun. Sengketa mengenai apakah suatu kecelakaan terjadi “dalam pengoperasian” sebuah pabrik, atau apakah pekerja telah menyebabkannya karena kesalahan beratnya sendiri, memenuhi pengadilan. HLS berbicara tentang masalah-masalah penegakan yang pada tahun 1918 menyebabkan tanggung jawab pemberi kerja digantikan oleh asuransi kecelakaan wajib.⁷

Jalan panjang menuju asuransi kecelakaan wajib

Model bagi penggantian tersebut, sekali lagi, berasal dari Jerman. Pesan kekaisaran Bismarck tanggal 17 November 1881 mengumumkan sistem jaminan sosial yang komprehensif, dan Jerman memperkenalkan asuransi kecelakaan wajib melalui asosiasi-asosiasi profesi yang dibiayai pemberi kerja pada tahun 1884. Di Swiss, tahun 1885 disebut sebagai titik balik sosial-politik, ketika usulan asuransi kecelakaan wajib bagi pekerja memasuki perdebatan politik. Pada 26 Oktober 1890 rakyat dan kanton-kanton menerima Pasal 34bis baru Konstitusi Federal, yang memberi wewenang kepada Konfederasi untuk membuat undang-undang tentang asuransi sakit dan kecelakaan, dengan 75,4 persen suara.⁸

Mengubah mandat konstitusional tersebut menjadi undang-undang memakan waktu lebih dari dua puluh tahun. Rancangan undang-undang pertama, yang disusun oleh ahli hukum Winterthur dan anggota Dewan Nasional Ludwig Forrer dan dikenal sebagai Lex Forrer, menggabungkan asuransi sakit dan kecelakaan dalam satu skema yang ambisius. Rancangan itu ditolak dalam referendum tanggal 20 Mei 1900 dengan hanya 30,2 persen suara setuju, dan hanya kanton Glarus yang memberikan suara setuju. Penolakan datang dari koalisi heterogen yang terdiri atas kaum federalis dari Swiss barat, kaum konservatif, perkumpulan-perkumpulan tolong-menolong, dan perusahaan-perusahaan asuransi swasta. Upaya kedua, yang diluncurkan pada tahun 1904 di bawah Forrer, yang pada saat itu telah menjadi anggota Dewan Federal, mempersempit cakupannya dan memberikan kepada lembaga asuransi kecelakaan yang akan dibentuk kedudukan yang mandiri dengan mencontoh Bank Nasional Swiss (SNB), suatu rancangan yang dikaitkan dengan bankir Zurich Paul Usteri. Parlemen mengesahkan Undang-Undang Federal tentang Asuransi Sakit dan Kecelakaan (KUVG) pada 13 Juni 1911, yang diterima oleh rakyat pada 4 Februari 1912 dengan sekitar 287.000 suara berbanding 241.000.⁹

Sejarah Suva yang sama menyebut pemimpin kampanye perusahaan-perusahaan asuransi swasta menentang undang-undang tahun 1912: Fritz August Meyer, direktur jenderal Zurich Insurance, “Reserves Meyer” dalam tradisi perusahaan itu sendiri. Kekalahan tersebut merupakan kekalahan yang serius bagi perusahaannya.¹⁰ KUVG membentuk Lembaga Asuransi Kecelakaan Swiss (Schweizerische Unfallversicherungsanstalt, SUVA, kini Suva) di Luzern dengan monopoli atas asuransi kecelakaan wajib bagi pekerja di industri dan di bidang-bidang usaha yang dicakup oleh undang-undang tanggung jawab. Karena tertunda oleh Perang Dunia Pertama, lembaga tersebut mulai beroperasi pada 1 April 1918. Lembaga yang diorganisasikan sebagai lembaga otonom berdasarkan hukum publik ini memiliki dewan yang menghimpun wakil-wakil pemberi kerja, pekerja, dan Konfederasi.¹¹

Dampak monopoli Suva terhadap perusahaan asuransi swasta

Bagi perusahaan-perusahaan asuransi kecelakaan swasta, monopoli Suva berarti hilangnya bisnis inti mereka di Swiss. Menurut sejarah asuransi Swiss karya Swiss Re, perusahaan-perusahaan swasta seketika kehilangan sekitar sepuluh persen pendapatan premi tahunan mereka ketika Suva dibuka pada tahun 1918.¹² Dampaknya akan jauh lebih berat seandainya Zurich masih bergantung pada pasar dalam negerinya. Karena perusahaan tersebut sejak lama memperoleh sebagian besar preminya dari luar negeri, dan karena perusahaan itu telah memasuki Amerika Serikat pada tahun 1912, perusahaan itu dapat menyerap kerugian tersebut. Sejarah Suva mengamati bahwa terutama Winterthur dan Zurich menyesuaikan diri dengan berekspansi ke cabang-cabang asuransi lain dan bahwa pada tahun 1913 perusahaan-perusahaan asuransi Swiss sudah memperoleh 63 persen premi mereka dari luar negeri.¹³ Dengan demikian, monopoli di dalam negeri memperkuat orientasi perusahaan-perusahaan asuransi kecelakaan Zurich ke pasar luar negeri, suatu pola yang berulang dalam sejarah keuangan Swiss setiap kali pasar dalam negeri sempit atau tertutup.

Yang tetap terbuka bagi mereka di Swiss adalah bisnis di luar monopoli: asuransi kecelakaan bagi bidang usaha dan pekerjaan yang tidak tunduk pada KUVG, asuransi kecelakaan perorangan, asuransi perjalanan, dan bidang asuransi tanggung gugat pihak ketiga yang terus berkembang untuk risiko-risiko yang tidak ditanggung oleh Suva. HLS mencantumkan asuransi kecelakaan perorangan dan kolektif, asuransi perjalanan, asuransi tanggung gugat, dan asuransi kendaraan bermotor sebagai segmen-segmen utama bisnis Zurich pada periode ini.¹⁴ Asuransi tanggung gugat khususnya tumbuh seiring dengan setiap undang-undang khusus yang baru. Setelah undang-undang kereta api dan pabrik, pembentuk undang-undang Swiss memperkenalkan aturan tanggung jawab untuk listrik pada tahun 1902, untuk penerbangan pada tahun 1920, untuk lalu lintas jalan pada tahun 1932, dan kemudian untuk jaringan pipa, perlindungan air, energi nuklir, dan kerusakan lingkungan. Setelah Perang Dunia Kedua, sebagaimana diamati HLS, risiko semakin banyak dialihkan kepada asuransi, sehingga pertanyaan tentang tanggung jawab hanya timbul secara subsider.¹⁵

Monopoli tersebut bertahan dalam bentuk aslinya hingga Undang-Undang Asuransi Kecelakaan Federal (UVG) tahun 1981 mulai berlaku pada tahun 1984. Undang-undang baru tersebut memperluas asuransi kecelakaan wajib bagi semua pekerja di atas tingkat minimum masa kerja dan mengizinkan perusahaan-perusahaan asuransi komersial sebagai penyedia perlindungan wajib.¹⁶ Suva mempertahankan monopolinya bagi perusahaan-perusahaan dan kelompok-kelompok pekerjaan yang tercantum dalam Pasal 66 UVG, yang mencakup sebagian besar sektor industri dan konstruksi. Pemberi kerja di luar daftar tersebut, terutama di bidang jasa dan perdagangan, dapat mengasuransikan staf mereka pada perusahaan asuransi swasta yang memiliki izin berdasarkan Pasal 68 UVG, pada dana asuransi kesehatan, atau pada dana asuransi kecelakaan publik. Zurich merupakan salah satu perusahaan asuransi swasta yang memiliki izin dan memasarkan baik perlindungan wajib maupun asuransi kecelakaan tambahan yang melengkapi manfaat untuk gaji di atas batas maksimum menurut undang-undang.¹⁷ Dengan demikian, satu abad setelah kampanye Fritz Meyer yang gagal, perusahaannya kembali menutup asuransi kecelakaan menurut undang-undang di Swiss, di dalam sistem ganda yang menyerahkan sektor-sektor paling berbahaya kepada monopoli publik dan menyerahkan sisanya pada persaingan.

Bagi pusat keuangan, peristiwa ini meninggalkan jejak yang abadi. Peristiwa ini menetapkan pembagian kerja antara jaminan sosial dan asuransi swasta yang masih mewarnai hukum Swiss: perlindungan wajib pihak pertama bagi pekerja melalui Suva atau perusahaan asuransi yang memiliki izin, dan perlindungan tanggung gugat swasta bagi pemberi kerja dan bagi tuntutan pihak ketiga yang berada di luar sistem jaminan sosial. Peristiwa ini juga menciptakan, pada tingkat Suva, salah satu investor institusional terbesar di negara tersebut, yang beroperasi di samping perusahaan-perusahaan asuransi swasta tetapi berdasarkan aturan yang berbeda. Dan peristiwa ini meneguhkan kebiasaan perusahaan-perusahaan asuransi Zurich untuk memperlakukan perubahan regulasi di dalam negeri sebagai alasan untuk tumbuh di luar negeri.

Catatan

1. Bernard Degen, “Haftpflicht”, Historisches Lexikon der Schweiz (HLS), versi 12 Agustus 2010, https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/016585/2010-08-12/. Artikel tersebut juga mencatat bahwa bagian umum hukum tanggung jawab Swiss telah diatur dalam Kitab Undang-Undang Hukum Perikatan Swiss (CO) sejak tahun 1881 dan bahwa tanggung jawab kereta api dan pabrik di Swiss mengikuti model Reichshaftpflichtgesetz Jerman tahun 1871. ↩
2. Geschichte der Sozialen Sicherheit in der Schweiz, “Arbeit und Berufsunfälle”, https://www.geschichtedersozialensicherheit.ch/risikogeschichte/arbeit-und-berufsunfaelle. ↩
3. Suva, “Zwei Anläufe und ein deutsches Vorbild”, sejarah Suva, https://www.suva.ch/de-ch/ueber-uns/die-suva/meilensteine/entstehung/entstehung. ↩
4. Degen, “Haftpflicht”, HLS, https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/016585/2010-08-12/. ↩
5. Geschichte der Sozialen Sicherheit in der Schweiz, “Arbeit und Berufsunfälle”, https://www.geschichtedersozialensicherheit.ch/risikogeschichte/arbeit-und-berufsunfaelle. ↩
6. Swiss Re, Geschichte der Versicherung in der Schweiz, brosur, https://www.swissre.com/dam/jcr:c24c1c66-3045-47d5-a4ca-4829f67c59dd/Markt_Broschuere_Schweiz_DE_web.pdf. ↩
7. Degen, “Haftpflicht”, HLS, https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/016585/2010-08-12/. ↩
8. Suva, “Zwei Anläufe und ein deutsches Vorbild”, https://www.suva.ch/de-ch/ueber-uns/die-suva/meilensteine/entstehung/entstehung. Halaman yang sama melaporkan statistik kecelakaan resmi pertama untuk tahun 1888 hingga 1891, yang mencatat 1.020 kematian akibat kecelakaan kerja. ↩
9. Suva, “Zwei Anläufe und ein deutsches Vorbild”, https://www.suva.ch/de-ch/ueber-uns/die-suva/meilensteine/entstehung/entstehung. ↩
10. Suva, “Zwei Anläufe und ein deutsches Vorbild”, https://www.suva.ch/de-ch/ueber-uns/die-suva/meilensteine/entstehung/entstehung, yang mengidentifikasi “Fritz August Meyer, Generaldirektor der Zürich Versicherung” sebagai pemimpin penentangan perusahaan-perusahaan asuransi swasta terhadap referendum tahun 1912. ↩
11. Geschichte der Sozialen Sicherheit in der Schweiz, “Schweizerische Unfallversicherungsanstalt (Suva)”, https://www.geschichtedersozialensicherheit.ch/artikel/institutionen/kassenwesen/schweizerische-unfallversicherungsanstalt-suva. Artikel tersebut menggambarkan komposisi tripartit dewan pengurus dengan masing-masing enam belas kursi untuk pemberi kerja dan pekerja serta delapan kursi untuk negara. ↩
12. Swiss Re, Geschichte der Versicherung in der Schweiz, brosur, https://www.swissre.com/dam/jcr:c24c1c66-3045-47d5-a4ca-4829f67c59dd/Markt_Broschuere_Schweiz_DE_web.pdf. ↩
13. Suva, “Zwei Anläufe und ein deutsches Vorbild”, https://www.suva.ch/de-ch/ueber-uns/die-suva/meilensteine/entstehung/entstehung. ↩
14. Elena Folini, “Zürich Versicherungen”, HLS, https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/041840/. ↩
15. Degen, “Haftpflicht”, HLS, https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/016585/2010-08-12/. Artikel tersebut juga mencatat bahwa tanggung jawab produk ditambahkan pada tahun 1993 dan bahwa reformasi menyeluruh hukum tanggung jawab Swiss, yang dimulai pada tahun 1988, ditinggalkan pada tahun 2009 dan digantikan dengan revisi sebagian atas jangka waktu kedaluwarsa. ↩
16. Geschichte der Sozialen Sicherheit in der Schweiz, “Schweizerische Unfallversicherungsanstalt (Suva)”, https://www.geschichtedersozialensicherheit.ch/artikel/institutionen/kassenwesen/schweizerische-unfallversicherungsanstalt-suva. ↩
17. Zurich Switzerland, “Unfallversicherung Schweiz: UVG erklärt”, https://www.zurich.ch/de/services/wissen/firmen/uvg-schweiz. Halaman tersebut menyatakan bahwa Suva memegang monopoli asuransi kecelakaan bagi perusahaan-perusahaan yang tercantum dalam Pasal 66 UVG dan menggambarkan perlindungan tambahan untuk gaji di atas penghasilan maksimum yang diasuransikan sebesar CHF 148.200. ↩

Hanya untuk informasi umum. Artikel ini bukan merupakan nasihat hukum atau pajak, tidak menggantikan nasihat atas kasus individual, dan tidak menimbulkan hubungan antara advokat dan klien. Artikel ini mencerminkan keadaan hukum per Oktober 2026.