Pajak berbasis pengeluaran dan penghapusannya di Zurich

Asal-usul dan kerangka federal

Pemajakan berdasarkan pengeluaran, yang dalam bahasa Jerman dikenal sebagai Besteuerung nach dem Aufwand atau Pauschalbesteuerung dan dalam bahasa Prancis sebagai forfait fiscal, merupakan salah satu instrumen tertua dalam persaingan pajak Swiss. Instrumen ini memungkinkan warga negara asing yang untuk pertama kalinya berdomisili di Swiss, atau kembali setelah absen sekurang-kurangnya sepuluh tahun, dan yang tidak menjalankan kegiatan yang menghasilkan pendapatan di Swiss, dikenai pajak berdasarkan biaya hidup mereka di seluruh dunia sebagai pengganti penghasilan dan kekayaan mereka yang sebenarnya. Kanton Vaud memperkenalkannya pada tahun 1862 untuk menarik orang asing yang kaya ke tepi Danau Jenewa. Jenewa menyusul pada tahun 1928 dan Konfederasi pada tahun 1934. Pada tahun 1948 kanton-kanton menyepakati perjanjian antarkanton untuk menyelaraskan persyaratannya.¹ Volume pendamping tentang Jenewa menguraikan peran instrumen ini di kawasan Danau Jenewa, tempat instrumen tersebut selalu memiliki bobot yang jauh lebih besar daripada di Zurich.

Kerangka federal diperketat pada tahun-tahun setelah Zurich menghapus instrumen ini. Sejak 1 Januari 2016, dasar pengenaan pajak untuk pajak federal langsung harus sekurang-kurangnya tujuh kali nilai sewa tempat tinggal wajib pajak dan sekurang-kurangnya CHF 400.000. Kanton-kanton, yang hukumnya diubah dengan berlaku mulai tahun 2014 dengan masa peralihan, juga wajib menetapkan jumlah minimum dan memperhitungkan pajak kekayaan.² Pada akhir tahun 2018, terdapat 4.557 orang di Swiss yang dikenai pajak berdasarkan pengeluaran mereka, dengan total pajak yang dibayar sebesar 821 juta franc.³ Dengan demikian, wajib pajak berbasis pengeluaran mewakili kurang dari satu per seribu wajib pajak, sedangkan masing-masing dari mereka membayar rata-rata sekitar 180.000 franc.

Argumen politik yang menentang instrumen ini selalu sama. Instrumen ini memperlakukan orang asing secara lebih menguntungkan daripada warga negara Swiss dengan kekayaan dan penghasilan yang sama, sehingga melanggar asas konstitusional tentang persamaan perlakuan dan pemajakan sesuai kemampuan ekonomi. Argumen yang mendukungnya pun sama konsistennya. Para pembelanya menunjuk pada penerimaan yang dihasilkannya, pada belanja orang asing yang kaya dalam perekonomian setempat, pada sumbangan amal mereka, dan pada investasi mereka. Mereka juga mengingatkan bahwa orang-orang yang bersangkutan akan begitu saja pergi.

Pemungutan suara Zurich tanggal 8 Februari 2009

Zurich adalah kanton pertama yang menguji argumen-argumen ini melalui kotak suara. Alternative Liste, sebuah partai kecil dari kalangan kiri radikal, meluncurkan inisiatif rakyat untuk menghapus pajak berbasis pengeluaran (lump-sum taxation) bagi pajak kanton dan pajak komunal. Pemerintah kanton dan mayoritas Kantonsrat menentangnya. Pada 8 Februari 2009, para pemilih menerima inisiatif tersebut dengan 52,9 persen suara, dengan tingkat partisipasi 50,4 persen.⁴ Penghapusan ini hanya berlaku untuk pajak kanton dan pajak komunal, karena pajak federal langsung diatur oleh hukum federal. Menurut pemberitaan pada masa itu, instrumen ini memainkan peran kecil di Zurich dibandingkan dengan Jenewa dan Vaud, meskipun sejumlah penduduk asing paling terkenal di kanton tersebut telah memanfaatkannya.⁵

Penghapusan tersebut mulai berlaku pada 1 Januari 2010. Direktorat Keuangan kanton menerbitkan evaluasi pertama pada bulan Januari 2011. Pada akhir tahun 2008, kanton mencatat 201 wajib pajak berbasis pengeluaran, yang pada tahun itu membayar pajak sebesar 32 juta franc. Hingga akhir tahun 2009, 92 orang di antara mereka telah meninggalkan kanton, hampir satu dari dua, dan sekitar 70 persen dari mereka yang pergi pindah ke kanton Swiss lainnya. Pada saat evaluasi pertama, belum tersedia data mengenai dampaknya terhadap penerimaan.⁶

Evaluasi kedua oleh Direktorat Keuangan pada tahun 2012 meneliti neraca fiskalnya. Menurut uraian para penggagas inisiatif, yang mengutip laporan tersebut, kepergian itu telah menyebabkan kanton, komune, dan Konfederasi kehilangan pajak sebesar 12,2 juta franc. Wajib pajak yang tetap tinggal, yang kini dikenai pajak atas penghasilan dan kekayaan mereka yang sebenarnya, membayar rata-rata 55 persen lebih banyak daripada di bawah sistem lama, sehingga menghasilkan penerimaan tambahan sebesar 13,7 juta franc. Hasil bersihnya adalah keuntungan kecil sekitar 1,5 juta franc. Laporan tersebut juga menemukan bahwa 47 persen dari mantan wajib pajak berbasis pengeluaran justru membayar lebih sedikit di bawah pemajakan biasa. Direktur Keuangan Ursula Gut mengingatkan bahwa keuntungan yang tidak seberapa itu dapat dengan cepat lenyap apabila lebih banyak penduduk kaya pergi.⁷

Pengalaman Zurich menjadi bukti yang paling sering dikutip dalam perdebatan nasional. Pendukung penghapusan menunjuk pada neraca fiskal yang netral atau sedikit positif. Penentangnya menunjuk pada kepergian hampir separuh wajib pajak yang bersangkutan dan berpendapat bahwa Zurich merupakan kasus khusus, karena wajib pajak berbasis pengeluarannya sedikit dan perekonomian kanton tidak bergantung pada mereka. Kedua tafsiran tersebut dapat dipertahankan. Yang ditunjukkan dengan jelas oleh angka-angka Zurich adalah tingginya mobilitas orang-orang yang bersangkutan. Sebagian besar dari mereka yang pergi tetap tinggal di Swiss dan pindah ke kanton tetangga yang masih menawarkan rezim tersebut, terutama Schwyz.

Pemungutan suara federal tanggal 30 November 2014 dan kanton-kanton lainnya

Terdorong oleh hasil di Zurich, beberapa kanton lain menghapus rezim tersebut. Departemen Keuangan Federal (EFD) mencantumkan Zurich, Schaffhausen, Appenzell Ausserrhoden, Basel-Landschaft, dan Basel-Stadt sebagai kanton yang tidak lagi memberikannya.⁸ Namun, di tempat lain para pemilih mempertahankannya.

Alternative Liste, yang didukung oleh kelompok-kelompok kiri lainnya, kemudian membawa persoalan ini ke tingkat federal dengan inisiatif rakyat berjudul “Schluss mit den Steuerprivilegien für Millionäre (Abschaffung der Pauschalbesteuerung)”. Inisiatif tersebut akan melarang pajak berbasis pengeluaran di seluruh Swiss, baik untuk pajak federal, kanton, maupun komunal. Pada 30 November 2014, para pemilih menolaknya dengan mayoritas yang jelas sebesar 59,2 persen, dengan hanya satu kanton yang mendukung, meskipun Zurich telah menghapus rezim tersebut untuk dirinya sendiri lima tahun sebelumnya.⁹ Hasil ini mencerminkan pembedaan yang sering dibuat oleh pemilih Swiss. Para pemilih suatu kanton dapat memutuskan untuk menghapus suatu hak istimewa bagi kanton mereka sendiri, tetapi pemilih yang sama enggan memaksakan keputusan tersebut kepada kanton-kanton lain yang memberikan bobot berbeda pada instrumen itu.

Akibat bagi praktik di Zurich

Bagi Zurich, penghapusan ini membawa akibat yang berkepanjangan. Orang asing yang kaya yang ingin dikenai pajak berdasarkan pengeluaran mereka dan yang bekerja di Zurich atau di sekitarnya kini menetap di Schwyz, Zug, atau kanton tetangga lain yang masih menawarkan rezim tersebut. Perjalanan dari Wollerau, Freienbach, atau Zug ke Paradeplatz memakan waktu kurang dari setengah jam, sehingga kepindahan tersebut hampir tidak membebani kehidupan sehari-hari. Kanton Zurich kehilangan penerimaan pajak dari orang-orang ini, tetapi bank privat, manajer aset, advokat, dan penyedia jasa fidusia di Zurich tetap melayani mereka. Dalam hal ini, penghapusan tersebut menggeser penerimaan pajak di dalam kawasan metropolitan tanpa banyak berdampak pada industri jasa keuangan itu sendiri.

Bagi individu asing yang pindah ke Zurich, pemajakan biasa berlaku sejak hari pertama. Kombinasi pajak kekayaan, pajak penghasilan progresif, dan pengali komunal kota yang tinggi menjadikan Zurich relatif mahal bagi pendatang baru yang kaya tanpa penghasilan dari Swiss. Bagi mereka yang memiliki penghasilan kerja yang tinggi, seperti bankir senior dan eksekutif, pembanding yang relevan adalah tarif biasa, dan di sini Zurich bersaing dengan kanton-kanton tetangganya dalam hal kombinasi pajak, sekolah, perumahan, dan akses ke tempat kerja.

Catatan

1. Wikipedia (bahasa Jerman), “Pauschalbesteuerung”, https://de.wikipedia.org/wiki/Pauschalbesteuerung, yang mencatat pengenalannya di Vaud pada tahun 1862, di Jenewa pada tahun 1928, dan di tingkat federal pada tahun 1934, serta perjanjian antarkanton tanggal 10 Desember 1948. Tidak ada sumber primer untuk tanggal-tanggal ini yang dapat dirujuk. ↩
2. Departemen Keuangan Federal (EFD), “Besteuerung nach dem Aufwand”, https://www.efd.admin.ch/de/besteuerung-aufwand, yang merujuk pada perubahan Undang-Undang Federal tentang Harmonisasi Pajak Langsung Kanton dan Komune (StHG) yang berlaku sejak 1 Januari 2014 dan Undang-Undang Federal tentang Pajak Federal Langsung (DBG) yang berlaku sejak 1 Januari 2016. Batas minimum CHF 400.000 dan kelipatan tujuh kali nilai sewa dicatat oleh Wikipedia, “Pauschalbesteuerung”, sebagaimana dikutip di atas. ↩
3. EFD, “Besteuerung nach dem Aufwand”, sebagaimana dikutip di atas. EFD mencatat bahwa angka terkini harus diperoleh dari kanton-kanton. ↩
4. Tages-Anzeiger, “Gelingt der AL ein zweiter Coup?”, https://www.tagesanzeiger.ch/gelingt-der-al-ein-zweiter-coup-732824501459, yang mengingatkan kembali hasil 52,9 persen dan tingkat partisipasi 50,4 persen pada tahun 2009. Tanggal dan hasil tersebut juga diberitakan oleh swissinfo.ch, “Zürich schafft Pauschalsteuer für reiche Ausländer ab”, https://www.swissinfo.ch/ger/zuerich-schafft-pauschalsteuer-fuer-reiche-auslaender-ab/7203506. ↩
5. swissinfo.ch, “Zürich schafft Pauschalsteuer für reiche Ausländer ab”, sebagaimana dikutip di atas. Pada masa itu, dasar pengenaan pajak di Zurich bagi wajib pajak berbasis pengeluaran sekurang-kurangnya lima kali nilai sewa tempat tinggal mereka. ↩
6. Kanton Zürich, Finanzdirektion, siaran pers tanggal 7 Januari 2011, “Straflose Selbstanzeige und Abschaffung der Pauschalsteuer zeigen Wirkung”, https://www.zh.ch/de/news-uebersicht/medienmitteilungen/2011/01/004.html; lihat juga swissinfo.ch, “Fast die Hälfte der Pauschalbesteuerten hat Kanton Zürich verlassen”, https://www.swissinfo.ch/ger/ch-fast-die-haelfte-der-pauschalbesteuerten-hat-kanton-zuerich-verlassen/29187690. ↩
7. Alternative Liste Zürich, “Pauschalsteuer-Abschaffung: Weniger Reiche zahlen mehr Steuern”, Maret 2012, https://al-zh.ch/blog/2012/03/pauschalsteuer-abschaffung-weniger-reiche-zahlen-mehr-steuern/, yang memberitakan angka-angka dari laporan Direktorat Keuangan. Blog tersebut menyatakan bahwa sepertiga dari mereka yang pergi pindah ke luar negeri dan dua pertiga ke kanton lain, terutama ke Schwyz. Sumbernya adalah partai penggagas inisiatif, dan angka-angka tersebut perlu dibaca dengan memperhatikan hal itu. ↩
8. EFD, “Besteuerung nach dem Aufwand”, sebagaimana dikutip di atas. ↩
9. Wikipedia, “2014 Swiss referendums”, https://en.wikipedia.org/wiki/2014_Swiss_referendums, yang mencatat untuk inisiatif “Schluss mit den Steuerprivilegien für Millionäre (Abschaffung der Pauschalbesteuerung)” 40,8 persen suara setuju dan 59,2 persen suara menolak, dengan satu kanton mendukung serta 19 kanton dan 6 setengah-kanton menolak. Inisiatif Ecopop dan inisiatif emas diputuskan melalui pemungutan suara pada hari yang sama. ↩

Hanya untuk informasi umum. Artikel ini bukan merupakan nasihat hukum atau pajak, tidak menggantikan nasihat atas kasus individual, dan tidak menimbulkan hubungan antara advokat dan klien. Artikel ini mencerminkan keadaan hukum per Oktober 2026.