Parlemen, komisi penyelidik, dan laporan-laporan otoritas

Sidang luar biasa bulan April 2023

Majelis Federal tidak berperan dalam keputusan-keputusan akhir pekan tersebut. Delegasi Keuangannya, suatu badan gabungan yang terdiri atas anggota kedua kamar, menyetujui kredit jaminan terlebih dahulu berdasarkan prosedur mendesak, sebagaimana diwajibkan oleh peraturan (ordinance) darurat. Kedua kamar baru dapat menangani masalah ini sesudahnya, dalam sidang luar biasa yang diselenggarakan pada 11 dan 12 April 2023. Dewan Negara Bagian (Council of States) menyetujui kredit komitmen sebesar 109 miliar franc, dengan melampirkan tuntutan reformasi hukum perbankan, analisis persyaratan modal, dan pembatasan bonus. Dewan Nasional (National Council) menolak kredit tersebut dua kali, melalui aliansi yang tidak biasa antara Partai Sosial Demokrat, Partai Hijau, dan Partai Rakyat Swiss. Pihak kiri meragukan bahwa reformasi yang dijanjikan akan terwujud, sedangkan pihak kanan secara prinsip menolak jaminan negara bagi bank swasta.¹ Karena kedua kamar gagal mencapai kesepakatan, kredit tersebut secara formal ditolak.

Penolakan tersebut tidak memiliki akibat hukum terhadap komitmen yang telah dibuat. Dewan Federal menyatakan pada 19 April 2023 bahwa Parlemen telah membahas kredit tersebut dengan premis bahwa penolakan tidak akan memengaruhi komitmen darurat Konfederasi kepada Bank Nasional Swiss (SNB) dan UBS, dan bahwa Dewan Federal sependapat dengan pandangan hukum tersebut. Dewan Federal berjanji akan mempertimbangkan sepenuhnya posisi Parlemen dalam pekerjaannya di masa depan.² Peristiwa ini memperlihatkan kelemahan struktural hukum darurat Swiss. Delegasi Keuangan dapat mengikat Konfederasi pada jumlah yang beberapa kali melampaui anggaran federal tahunan, sedangkan kamar-kamar pleno hanya dapat menyatakan ketidaksetujuan mereka setelah kejadian. Karena itu, pemungutan suara Dewan Nasional merupakan pernyataan politik. Pemungutan suara itu mengungkapkan kegelisahan sebagian besar penduduk terhadap suatu solusi yang telah disajikan sebagai satu-satunya yang mungkin dan yang memusatkan bisnis perbankan internasional negara tersebut pada satu lembaga saja.

Dewan Federal juga bergerak untuk memberikan dasar dalam hukum biasa bagi langkah-langkah tersebut. Pada 6 September 2023, Dewan Federal mengadopsi pesan (dispatch) kepada Parlemen untuk memindahkan ketentuan-ketentuan yang relevan dari peraturan darurat ke dalam hukum federal, dan pada hari yang sama mencabut Pasal 6 ayat (3) peraturan tersebut.³ Pada saat itu, jaminan-jaminan itu sendiri telah berakhir, sebagaimana diuraikan di bawah. Reformasi legislatif yang lebih luas atas rezim too big to fail, termasuk jaring pengaman likuiditas publik (public liquidity backstop) yang permanen, dipersiapkan melalui proses tersendiri yang menjadi pokok bahasan bab berikutnya.

Komisi investigasi parlemen

Pada 8 Juni 2023, Majelis Federal membentuk komisi investigasi parlemen (Parlamentarische Untersuchungskommission, PUK) untuk memeriksa tindakan Dewan Federal, administrasi federal, dan badan-badan lain yang diserahi tugas federal sehubungan dengan merger darurat tersebut. Komisi semacam itu merupakan instrumen pengawasan parlemen yang paling kuat di Swiss, dan dalam sejarah negara federal ini hanya segelintir yang pernah dibentuk. Komisi tersebut diketuai oleh Isabelle Chassot, anggota Dewan Negara Bagian dari partai Tengah (Centre) asal Fribourg. Komisi ini mengadakan 45 rapat, mendengar keterangan 79 orang, dan menganalisis lebih dari 30.000 halaman dokumen sebelum menerbitkan laporannya pada 20 Desember 2024.⁴ Laporan itu sendiri bertanggal 17 Desember 2024.⁵

Temuan pokok komisi menempatkan tanggung jawab atas keruntuhan tersebut pada Credit Suisse sendiri. Manajemen dan dewan direksi bank bertanggung jawab atas hilangnya kepercayaan dan atas krisis yang menjadi eksistensial pada bulan Maret 2023. Komisi tidak menemukan kesalahan otoritas yang menyebabkan keruntuhan tersebut. Meskipun demikian, penilaiannya terhadap otoritas bersifat kritis dalam beberapa hal. Otoritas Pengawas Pasar Keuangan Swiss (FINMA) telah mengawasi Credit Suisse secara aktif, tetapi intervensinya hanya membuahkan sedikit hasil. Komisi mempertanyakan efektivitas surat dan penilaian yang berulang-ulang dan merekomendasikan penggunaan perintah formal yang lebih sering. Komisi mengkritik filter regulasi (regulatory filter) tahun 2017 sebagai penafsiran hukum yang luas yang telah menutupi posisi modal sebenarnya dari bank induk. Menurut komisi, tanpa keringanan-keringanan ini Credit Suisse tidak akan memenuhi persyaratan regulasi pada tahun 2021 dan 2022, dan sanksi yang lebih tegas seharusnya dijatuhkan.⁶

Komisi juga memeriksa perkembangan rezim too big to fail sejak tahun 2011. Komisi menemukan bahwa regulasi tersebut berkembang hingga tahun 2015 dan kemudian terhenti. Pusat-pusat keuangan utama lainnya telah memperkenalkan jaring pengaman likuiditas publik setelah rekomendasi Dewan Stabilitas Keuangan (Financial Stability Board) tahun 2016, sedangkan Swiss baru mulai mengerjakannya pada musim semi 2022. Departemen Keuangan Federal dan Dewan Federal telah mengakomodasi kekhawatiran bank-bank besar tentang daya saing, dan laporan evaluasi Dewan Federal atas rezim tersebut antara tahun 2015 dan 2021 terlalu ringkas, tanpa keterlibatan strategis dan tanpa perbandingan internasional. Mengenai manajemen krisis bulan Maret 2023 itu sendiri, penilaian komisi bersifat positif. Dewan Federal dan SNB telah bertindak secara efektif dan mencegah penularan internasional. Namun, koordinasi pada musim gugur 2022 tidak memadai, dan Dewan Federal sebagai badan kolegial tidak cukup diberi informasi oleh kepala departemen keuangan.⁷

Komisi menyampaikan dua puluh rekomendasi kepada Dewan Federal dan mengajukan enam postulat, empat mosi, dan satu inisiatif parlemen. Rekomendasinya menyangkut penggunaan perintah pengawasan formal, koordinasi antara FINMA dan Otoritas Pengawas Audit Federal (Federal Audit Oversight Authority) dalam audit bank-bank yang penting secara sistemik, kesiapsiagaan krisis dengan koordinasi internasional, dokumentasi tertulis atas informasi yang diterima Dewan Federal mengenai ancaman terhadap stabilitas keuangan, serta rezim regulasi bagi UBS yang memperhitungkan ukurannya.⁸ Dewan Federal menyambut baik laporan tersebut pada hari publikasinya. Dewan Federal mencatat bahwa komisi menilai secara positif tindakan otoritas dan pilihan pengambilalihan, dan bahwa temuan-temuannya sebagian besar menguatkan langkah-langkah yang diusulkan dalam laporan Dewan Federal sendiri mengenai stabilitas perbankan tanggal 10 April 2024.⁹

Penilaian FINMA dan Dewan Federal

Otoritas telah menerbitkan analisis mereka sendiri sebelum komisi menyampaikan laporannya. Laporan FINMA “Lessons Learned from the CS Crisis” tanggal 19 Desember 2023 menggambarkan hubungan pengawasan yang intensif selama bertahun-tahun. Dalam tahun 2018 hingga 2022 saja, FINMA telah melakukan 108 pemeriksaan di tempat dan mengidentifikasi 382 hal yang memerlukan tindakan, 113 di antaranya diklasifikasikan sebagai berisiko tinggi atau kritis. FINMA juga telah melakukan 43 penyelidikan pendahuluan, menjatuhkan sembilan teguran, menyelesaikan sebelas proses penegakan hukum terhadap lembaga tersebut, dan mengajukan enam belas laporan pidana. FINMA menyimpulkan bahwa pihaknya telah menggunakan seluruh pilihan dan kewenangannya, tetapi kerangka hukumnya tidak memadai. FINMA meminta rezim manajer senior (senior managers regime), kewenangan untuk menjatuhkan denda, aturan yang lebih ketat mengenai tata kelola perusahaan, dan instrumen yang lebih kuat untuk menegakkan perencanaan pemulihan dan resolusi.¹⁰ Klaim bahwa FINMA telah melakukan segala yang dapat dilakukannya diterima dengan sedikit skeptisisme, terutama karena komisi parlemen kemudian mempertanyakan apakah pengawas tersebut telah menggunakan kewenangan yang dimilikinya.

Sekelompok ahli stabilitas perbankan, yang dibentuk oleh Departemen Keuangan Federal, menyampaikan laporannya pada 1 September 2023.¹¹ Laporan Dewan Federal mengenai stabilitas perbankan menyusul pada 10 April 2024.¹² Laporan tersebut mengusulkan paket langkah-langkah yang komprehensif untuk memperkuat modal, likuiditas, pengawasan, dan resolusi. Isinya dan pekerjaan legislatif selanjutnya dibahas dalam bab berikutnya. Untuk keperluan di sini, cukup dicatat bahwa Dewan Federal, SNB, FINMA, dan komisi parlemen bertemu dalam satu diagnosis pokok: keruntuhan tersebut diakibatkan oleh kegagalan manajemen satu bank, sekaligus menyingkap celah-celah dalam suatu rezim yang selama ini dianggap termasuk yang paling maju di dunia.

Catatan

1. swissinfo.ch, “Credit Suisse bailout: Swiss parliament complains in vain”, April 2023, https://www.swissinfo.ch/eng/business/credit-suisse-bailout-swiss-parliament-complains-in-vain/48433824. Artikel tersebut mengutip ucapan Keller-Sutter bahwa otoritas telah “menangani pasien yang sudah mengidap penyakit kronis”. ↩
2. Dewan Federal, “Federal Council discusses outcome of extraordinary session”, siaran media tanggal 19 April 2023, https://www.admin.ch/gov/en/start/documentation/media-releases.msg-id-94415.html. ↩
3. Departemen Keuangan Federal, “FAQ Credit Suisse” (dikutip di atas), kronologi. ↩
4. Laporan PUK, ringkasan (dikutip di atas), pendahuluan; Watson, 20 Desember 2024 (dikutip di atas). ↩
5. Departemen Keuangan Federal, “UBS takeover of Credit Suisse” (dikutip di atas), yang menyebutkan tanggal ini untuk laporan komisi. ↩
6. Watson, 20 Desember 2024 (dikutip di atas), mengenai tanggung jawab, keringanan modal, dan sanksi; laporan PUK, ringkasan (dikutip di atas), bagian mengenai FINMA, mengenai efektivitas instrumen pengawasan dan filter regulasi. ↩
7. Laporan PUK, ringkasan (dikutip di atas), bagian mengenai rezim too big to fail; Watson, 20 Desember 2024 (dikutip di atas). ↩
8. Watson, 20 Desember 2024 (dikutip di atas), untuk jumlah rekomendasi dan instrumen parlemen; laporan PUK, ringkasan (dikutip di atas), rekomendasi. ↩
9. Dewan Federal, “Bericht der Parlamentarischen Untersuchungskommission zur Credit Suisse: Der Bundesrat nimmt Stellung”, siaran media tanggal 20 Desember 2024, https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen/bundesrat.msg-id-103689.html. ↩
10. FINMA, siaran pers tanggal 19 Desember 2023 (dikutip di atas), bagian mengenai kewenangan baru. ↩
11. Departemen Keuangan Federal, “FAQ Credit Suisse” (dikutip di atas), kronologi. ↩
12. Dewan Federal, siaran media tanggal 20 Desember 2024 (dikutip di atas), yang merujuk pada laporan mengenai stabilitas perbankan tanggal 10 April 2024. ↩

Hanya untuk informasi umum. Artikel ini bukan merupakan nasihat hukum atau pajak, tidak menggantikan nasihat atas kasus individual, dan tidak menimbulkan hubungan antara advokat dan klien. Artikel ini mencerminkan keadaan hukum per Oktober 2026.