Dana para penguasa dan pengembalian aset curian

Marcos: pembekuan tahun 1986

Perkembangan hukum pencucian uang Swiss berjalan sejajar dengan jalur praktik kedua yang menyangkut aset para penguasa yang digulingkan. Titik awalnya adalah jatuhnya Ferdinand Marcos. Pada Februari 1986, setelah dua puluh tahun berkuasa, Marcos melarikan diri dari Filipina ke Hawaii. Dalam hitungan minggu menjadi jelas bahwa ia dan rekan-rekannya menyimpan dana dalam jumlah besar di bank-bank Swiss. Komisi Perbankan Federal mengeluarkan peringatan pendahuluan kepada bank-bank pada 21 Maret 1986, setelah Kreditanstalt memberitahukan adanya upaya penarikan dana. Pada 24 Maret 1986, Dewan Federal memerintahkan pembekuan preventif atas rekening-rekening Marcos.¹ Dasar hukumnya adalah kewenangan Dewan Federal berdasarkan Konstitusi Federal untuk mengambil tindakan guna menjaga kepentingan negara dalam hubungan luar negeri, suatu bentuk hukum darurat yang tetap kontroversial.

Pembekuan tersebut merupakan tindakan politik, dan harus diubah menjadi prosedur hukum. Pemerintah Filipina mengajukan permohonan bantuan hukum timbal balik dalam masalah pidana, yang dilaksanakan di kanton Zurich, Fribourg, dan Jenewa. Aset-aset tersebut disimpan di Swiss Bank Corporation di Jenewa dan Fribourg serta di Kreditanstalt di Zurich, atas nama yayasan (Stiftung) dan perusahaan dengan nama-nama seperti Aguamina Corporation, Avertina, dan Vibur.² Di kanton Zurich, otoritas yang berwenang adalah Bezirksanwaltschaft Zürich, yaitu kejaksaan distrik. Dengan demikian, perkara ini membawa otoritas peradilan pidana Zurich ke pusat salah satu prosedur pemulihan aset terbesar pada abad itu.

Pada 21 Desember 1990, Mahkamah Agung Federal menyetujui penyerahan dokumen bank dan prinsip pengembalian aset, tetapi menjadikan pelepasan aset bergantung pada putusan akhir di Filipina. Proses hukum di Filipina berlarut-larut selama bertahun-tahun. Pada 21 Agustus 1995, jaksa distrik Zurich memerintahkan pelepasan awal aset ke rekening escrow Philippine National Bank, berdasarkan perjanjian escrow tanggal 14 Agustus 1995. Pada 20 Februari 1997, Obergericht Zurich membatalkan keputusan tersebut. Sementara itu, Parlemen telah mengubah Undang-Undang Federal tentang Bantuan Timbal Balik Internasional dalam Masalah Pidana melalui undang-undang tanggal 4 Oktober 1996, yang memperkenalkan Pasal 74a tentang penyerahan aset untuk tujuan perampasan atau restitusi.³

BGE 123 II 595: putusan penting

Dalam putusannya tanggal 10 Desember 1997 (Putusan Mahkamah Agung Federal, BGE), Mahkamah Agung Federal mengizinkan penyerahan awal aset Marcos. Mahkamah berpendapat bahwa pelepasan awal tidak tertutup sejak semula apabila dipastikan bahwa keputusan mengenai perampasan atau restitusi akan diambil dalam proses yang memenuhi standar negara hukum. Mahkamah menetapkan sejumlah syarat. Filipina harus menjamin bahwa keputusan mengenai perampasan atau restitusi akan diambil oleh pengadilan dalam proses yang sesuai dengan jaminan prosedural Kovenan Internasional tentang Hak-Hak Sipil dan Politik, bahwa hak-hak prosedural para terdakwa dan pemegang formal aset akan dihormati, dan bahwa otoritas Swiss akan diberi informasi secara berkala mengenai proses tersebut dan mengenai langkah-langkah untuk memberikan kompensasi kepada para korban.⁴

Putusan ini penting karena dua alasan. Pertama, putusan ini menetapkan bahwa Swiss dapat mengembalikan aset sebelum negara peminta menyelesaikan prosesnya sendiri, asalkan asal-usul kriminal aset tersebut nyata dan proses yang adil dijamin. Kedua, putusan ini menjadikan syarat-syarat pengembalian sebagai persoalan hukum. Sejak saat itu, setiap restitusi melibatkan penilaian terhadap sistem peradilan negara peminta dan, semakin sering, kesepakatan tentang bagaimana uang yang dikembalikan akan digunakan. Pada Juni 1998, sekitar 683 juta franc ditransfer ke Manila. Tahap terakhir sekitar sepuluh juta franc menyusul pada tahun 2009. Seorang diplomat Swiss kemudian mengakui bahwa Swiss sampai pada perannya dalam pemulihan aset nyaris secara kebetulan. Ungkapan yang ia gunakan adalah “wie die Jungfrau zum Kind”.⁵

Abacha: ujian bagi Undang-Undang Anti Pencucian Uang

Jenderal Sani Abacha memerintah Nigeria dari tahun 1993 hingga kematiannya pada Juni 1998. Rezimnya diperkirakan telah menyelewengkan lebih dari 2,2 miliar dolar dana negara. Setelah kematiannya, pemerintah Nigeria yang baru meminta bantuan hukum timbal balik kepada Swiss. Pada tahun 1999, sekitar 700 juta dolar dibekukan di Swiss pada sekitar 140 rekening. Proses terpisah menyangkut sekitar 350 juta dolar yang telah diblokir di Luksemburg dan di tempat lain sehubungan dengan proses hukum terhadap putra-putra Abacha.⁶

Perkara Abacha menyorot uji tuntas (due diligence) bank. Pada 4 September 2000, Komisi Perbankan Federal menerbitkan laporan tentang dana Abacha di bank-bank Swiss. Komisi tersebut telah memeriksa sembilan belas bank, yang menyimpan sekitar 660 juta dolar pada akhir tahun 1999, dan sekitar 115 juta di antaranya telah dilepaskan sejak itu. Komisi menemukan kelalaian serius di Credit Suisse, Crédit Agricole Indosuez (Suisse), Union Bancaire Privée, dan M.M. Warburg Bank (Schweiz), serta di Bank Hofmann dan Bank Leu, dua anak perusahaan Credit Suisse Group. Kelalaian tersebut meliputi salah penilaian berat atas hubungan nasabah, pengabaian indikasi kemungkinan asal-usul dana yang meragukan, dan kegagalan meneruskan informasi penting ke jenjang hierarki yang lebih tinggi. Komisi memerintahkan audit khusus dan menegaskan bahwa bank harus sangat berhati-hati dalam hubungan dengan nasabah dari negara yang rawan korupsi seperti Nigeria.⁷ Beberapa lembaga yang bersangkutan berkantor pusat di Zurich. Bagi Credit Suisse, penerus Kreditanstalt pada masa Chiasso, laporan tersebut merupakan pengingat yang menyakitkan akan tahun 1977.

Pengembalian dana Abacha memakan waktu beberapa tahun. Pada Desember 2003 dilakukan transfer pertama sebesar 85 juta dolar, disusul pada April 2004 dengan 200 juta dolar berikutnya. Pada Agustus 2004, Kantor Kehakiman Federal memerintahkan pengembalian sisa aset yang diblokir. Dalam putusannya tanggal 7 Februari 2005, Mahkamah Agung Federal menegaskan bahwa sebagian besar dana tersebut nyata-nyata berasal dari kejahatan. Transfer lebih lanjut sebesar 290 juta dolar pada September 2005 dan 170 juta dolar yang diumumkan pada November 2005 menutup babak pertama. Bank for International Settlements (BIS) di Basel bertindak sebagai perantara dan mengkreditkan dana tersebut ke Bank Sentral Nigeria. Heinrich Koller, direktur Kantor Kehakiman Federal, menyatakan bahwa Swiss adalah negara pertama yang mengembalikan dana Abacha berdasarkan keputusan resmi.⁸ Swissinfo kemudian menggambarkan pengembalian sekitar 700 juta dolar tersebut sebagai jumlah tertinggi yang dikembalikan di seluruh dunia dalam suatu prosedur pemulihan aset pada waktu itu.⁹

Pengembalian itu sendiri menjadi kontroversial. Organisasi nonpemerintah dan Bank Dunia menemukan bahwa sebagian uang tersebut telah dialokasikan untuk proyek-proyek pembangunan yang sudah selesai pada saat restitusi, dan Public Eye mengkritik tidak adanya pengaman atas penggunaan dana tersebut.¹⁰ Kritik tersebut membentuk restitusi Abacha yang kedua. Setelah pengadilan Swiss mengizinkan repatriasi aset Abacha lebih lanjut pada Desember 2014, Swiss, Nigeria, dan Bank Dunia menandatangani nota kesepahaman pada 4 Desember 2017. Nota tersebut mengatur pengembalian 321 juta dolar melalui National Social Safety Net Project, yang mendanai transfer tunai terarah kepada warga Nigeria yang miskin dan rentan. Bank Dunia memantau penggunaan dana tersebut, dan organisasi masyarakat sipil melakukan pemantauan independen.¹¹ Perbedaan antara kedua tahap tersebut menunjukkan bagaimana praktik ini menjadi matang: dari transfer antarbank sentral menjadi program yang dipantau dengan penerima manfaat yang ditentukan.

Montesinos: sebuah perkara Zurich

Perkara Vladimiro Montesinos memperlihatkan Undang-Undang Anti Pencucian Uang (AMLA) bekerja sebagaimana dimaksud. Montesinos adalah kepala dinas intelijen Peru di bawah Presiden Alberto Fujimori dari tahun 1990 hingga 2000. Pada Oktober 2000, ketika rezim Fujimori runtuh, bank-bank Swiss melaporkan rekening-rekening yang berkaitan dengan Montesinos dan dengan mantan panglima angkatan bersenjata, Jenderal Nicolás de Bari Hermoza Ríos, kepada Kantor Pelaporan Pencucian Uang. Dana tersebut dibekukan dan penyidikan dibuka di Zurich.¹² Penyidikan dipimpin oleh jaksa distrik Zurich Cornelia Cova. Dana tersebut sebagian besar berasal dari komisi atas pembelian senjata, dan Montesinos dilaporkan telah menerima komisi delapan belas persen atas transaksi senjata sejak tahun 1990.¹³

Pada 12 Juni 2002, otoritas Zurich memutuskan untuk mengembalikan dana tersebut kepada Peru. Pada 20 Agustus 2002, 77,5 juta dolar ditransfer, yang antara lain terdiri atas 49,5 juta dolar dari rekening Montesinos dan 21 juta dolar dari rekening Jenderal Hermoza Ríos. Kantor Kehakiman Federal menekankan kerja sama yang efisien antara Swiss dan Peru, yang dimulai pada November 2000, dan menyajikan perkara ini sebagai bukti efektivitas hukum anti pencucian uang Swiss.¹⁴ Swissinfo menggambarkan Swiss sebagai negara pertama yang memungkinkan repatriasi melalui keputusan perampasannya sendiri dalam perkara ini, dengan tahap-tahap berikutnya menyusul pada tahun 2006, 2017, dan 2020.¹⁵ Rangkaian peristiwa, dari laporan bank hingga perampasan dan pengembalian, berjalan melalui lembaga-lembaga yang diciptakan oleh legislasi tahun 1990 dan 1997. Kewajiban pelaporan mengungkap perkara tersebut, kantor pelaporan meneruskannya kepada jaksa, dan otoritas peradilan pidana Zurich memutuskan perampasan dan pengembalian.

Duvalier dan legislasi tentang dana penguasa otoriter

Tidak setiap perkara berakhir semulus itu. Jean-Claude Duvalier, yang memerintah Haiti dari tahun 1971 hingga melarikan diri ke Prancis pada tahun 1986, menyimpan aset senilai beberapa juta franc di Swiss. Aset tersebut dibekukan pada tahun 2002. Karena negara Haiti tidak mampu menyelenggarakan proses pidana yang memenuhi standar yang dipersyaratkan untuk bantuan hukum timbal balik, Mahkamah Agung Federal memutuskan pada 12 Januari 2010 bahwa proses bantuan hukum tidak dapat dilanjutkan. Tanpa dasar hukum baru, aset tersebut akan dilepaskan kepada keluarga Duvalier.¹⁶

Parlemen menanggapinya dengan Undang-Undang Federal tanggal 1 Oktober 2010 tentang Restitusi Aset Ilegal Orang-Orang yang Populer Secara Politik, yang dikenal sebagai “Lex Duvalier”, yang mulai berlaku pada 1 Februari 2011. Undang-undang ini memungkinkan Dewan Federal untuk memblokir aset dan mengupayakan perampasannya di hadapan Pengadilan Administrasi Federal apabila bantuan hukum timbal balik gagal karena runtuhnya struktur negara di negara asal. Undang-undang ini juga membalik beban pembuktian, sehingga para pemegang aset harus membuktikan asal-usul aset yang sah.¹⁷ Pada September 2013, Pengadilan Administrasi Federal menguatkan perampasan aset Duvalier.¹⁸ Lex Duvalier digantikan oleh Undang-Undang Federal tanggal 18 Desember 2015 tentang Pembekuan dan Restitusi Aset Ilegal yang Dimiliki oleh Orang-Orang Asing yang Populer Secara Politik, yang mulai berlaku pada 1 Juli 2016. Pasal 17 undang-undang tersebut menyatakan bahwa restitusi bertujuan untuk memperbaiki kondisi kehidupan penduduk negara asal atau untuk memperkuat negara hukum di sana.¹⁹ Penerapan undang-undang ini termasuk dalam Bagian I buku ini.

Catatan

1. swissinfo.ch, “Sperrung von Potentatengeldern: Der Fall Ferdinand Marcos war für die Schweiz ein Lehrstück”, https://www.swissinfo.ch/ger/schweizer-position/sperrung-von-potentatengeldern-der-fall-ferdinand-marcos-war-f%C3%BCr-die-schweiz-ein-lehrst%C3%BCck/91084790. Artikel tersebut menyebut sekretaris negara Edouard Brunner dan Cornelio Sommaruga sebagai arsitek keputusan tersebut dan membahas dasar konstitusionalnya dalam Pasal 102 Konstitusi Federal tahun 1874. ↩
2. Mahkamah Agung Federal, BGE 123 II 595 tanggal 10 Desember 1997, duduk perkara, https://www.servat.unibe.ch/Dfr/bge/c2123595.html. ↩
3. BGE 123 II 595 (lihat di atas), duduk perkara, yang merujuk pada putusan sebelumnya BGE 116 Ib 452 tanggal 21 Desember 1990. ↩
4. BGE 123 II 595 (lihat di atas). Aset yang dibekukan berjumlah sekitar USD 1,96 miliar termasuk bunga yang terakumulasi, menurut ringkasan putusan tersebut. ↩
5. swissinfo.ch, “Der Fall Ferdinand Marcos war für die Schweiz ein Lehrstück” (lihat di atas), mengenai transfer tahun 1998 dan 2009 serta mengenai pernyataan diplomat Pascale Baeriswyl pada tahun 2016. ↩
6. Public Eye, “Die Abacha-Gelder”, https://www.publiceye.ch/de/themen/archiv/potentatengelder/abacha-gelder. ↩
7. Komisi Perbankan Federal, siaran pers “Abacha funds at Swiss banks”, 4 September 2000, https://www.finma.ch/finmaarchiv/ebk/e/archiv/2000/pdf/neu14a-00.pdf. ↩
8. swissinfo.ch, “Abacha-Gelder kehren nach Nigeria zurück”, 16 Februari 2005, https://www.swissinfo.ch/ger/leben-und-altern/abacha-gelder-kehren-nach-nigeria-zurueck/4362990, mengenai transfer tahun 2003 dan 2004, keputusan tahun 2004 dan 2005, serta pernyataan Heinrich Koller; swissinfo.ch, “Schweiz schliesst Kapitel um Abacha-Gelder”, 2 November 2005, https://www.swissinfo.ch/ger/schweiz-schliesst-kapitel-um-abacha-gelder/4823362, mengenai transfer tahun 2005 dan peran Bank for International Settlements. ↩
9. swissinfo.ch, Sibilla Bondolfi dan Ester Unterfinger, “Die grossen Fluchtgeldaffären in der Schweiz”, 5 April 2022, https://swissinfo.ch/ger/die-grossen-fluchtgeldaffaeren-in-der-schweiz/47376784. ↩
10. Public Eye, “Die Abacha-Gelder” (lihat di atas). ↩
11. Bank Dunia, “World Bank Monitoring of Repatriated Abacha Funds”, lembar fakta, 4 Desember 2017, https://www.worldbank.org/en/news/factsheet/2017/12/04/world-bank-monitoring-of-repatriated-abacha-funds; swissinfo.ch, “Switzerland to return $321 million to Nigeria”, 5 Desember 2017, https://swissinfo.ch/eng/abacha-funds_switzerland-to-return--321-million-to-nigeria/43728534. ↩
12. Stolen Asset Recovery Initiative (StAR), “Vladimiro Montesinos (Switzerland chapter)”, https://star.worldbank.org/asset-recovery-watch-database/vladimiro-montesinos-switzerland-chapter. ↩
13. swissinfo.ch, “Gewaschene Gelder zurück an Peru”, 20 Agustus 2002, https://www.swissinfo.ch/ger/demografie/gewaschene-gelder-zurueck-an-peru/2882336. ↩
14. swissinfo.ch, “Gewaschene Gelder zurück an Peru” (lihat di atas). ↩
15. swissinfo.ch, Bondolfi dan Unterfinger, “Die grossen Fluchtgeldaffären” (lihat di atas). StAR (lihat di atas) mencatat pengembalian sebesar USD 16,3 juta pada tahun 2020. ↩
16. StAR, “Jean Claude ‘Baby Doc’ Duvalier (Switzerland chapter)”, https://star.worldbank.org/asset-recovery-watch-database/jean-claude-baby-doc-duvalier-switzerland-chapter. ↩
17. swissinfo.ch, “‘Duvalier Law’ enters into force”, 1 Februari 2011, https://www.swissinfo.ch/eng/swiss-politics/duvalier-law-enters-into-force/29395684. ↩
18. StAR, “Duvalier (Switzerland chapter)” (lihat di atas). ↩
19. Undang-Undang Federal tentang Pembekuan dan Restitusi Aset Ilegal yang Dimiliki oleh Orang-Orang Asing yang Populer Secara Politik (SRVG/FIAA), SR 196.1, Pasal 1, 3, 4, 17, 18, dan 31, https://www.lexfind.ch/tolv/258496/de. ↩

Hanya untuk informasi umum. Artikel ini bukan merupakan nasihat hukum atau pajak, tidak menggantikan nasihat atas kasus individual, dan tidak menimbulkan hubungan antara advokat dan klien. Artikel ini mencerminkan keadaan hukum per Oktober 2026.