Prosedur: dari Bern ke jaksa Zurich dan kembali

Kantor Kehakiman Federal dan otoritas pelaksana

Permintaan yang tidak disampaikan langsung antarpenuntut umum diterima oleh Kantor Kehakiman Federal, yang bertindak sebagai otoritas pusat. Divisi Bantuan Hukum Internasionalnya memeriksa apakah permintaan tersebut memenuhi persyaratan formal dan apakah permintaan itu jelas-jelas tidak dapat diterima. Divisi itu kemudian mendelegasikan pelaksanaannya kepada otoritas penuntutan kanton yang berwenang atau, dalam perkara yang termasuk yurisdiksi federal, kepada Kejaksaan Agung Swiss (OAG). Pada Mei 2024 divisi tersebut memiliki lima puluh staf tetap, yang tersusun dalam unit-unit untuk ekstradisi, untuk penyitaan dan pemulihan aset, untuk alat bukti dan penyampaian dokumen, untuk perjanjian internasional, dan untuk kantor penghubung Swiss di Eurojust.¹ Kantor Federal juga dapat melakukan sendiri proses tersebut apabila suatu perkara kompleks atau sangat penting, dan menunjuk kanton pemimpin apabila suatu permintaan menyangkut beberapa kanton.²

Volume pekerjaannya cukup besar. Pada tahun 2023 Swiss menerima 1.350 permintaan alat bukti dalam masalah pidana dan 20 permintaan yang secara khusus ditujukan untuk pemulihan aset, sementara otoritas Swiss mengirimkan 1.069 permintaan alat bukti dan 11 permintaan pemulihan aset ke luar negeri. Pada tahun yang sama Kantor Federal mencatat 11 kasus pembagian internasional atas aset yang dirampas di Swiss dan 13 kasus pembagian atas aset yang dirampas di luar negeri.³ Angka-angka ini lebih kecil daripada volume yang sebenarnya karena tidak mencakup banyaknya permintaan yang dikirim negara-negara tetangga langsung kepada jaksa kanton. Badan Pemeriksa Keuangan Federal Swiss (EFK), yang mengevaluasi sistem ini pada tahun 2020, menghitung sekitar 13.300 permintaan yang diproses antara tahun 2008 dan 2018 dalam sampel otoritas pelaksana yang ditelitinya dan mendapati bahwa sekitar setengahnya masuk melalui saluran langsung. Menurut evaluasi yang sama, dua puluh enam kejaksaan kanton menangani 88 persen perkara, Kejaksaan Agung sekitar 10 persen, dan Kantor Kehakiman Federal sendiri kurang dari 2 persen.⁴

Pelaksanaan di Zurich

Kanton Zurich memikul bagian terberat dari beban ini. Badan Pemeriksa Keuangan Federal mendapati bahwa otoritas Zurich telah memproses 3.296 permintaan selama periode sepuluh tahun yang diperiksanya, lebih banyak daripada otoritas pelaksana lain mana pun dalam analisisnya.⁵ Di dalam kejaksaan kanton, kewenangan tersebut berada pada Staatsanwaltschaft III des Kantons Zürich, yang lingkup tugasnya mencakup kejahatan ekonomi yang dikualifikasi, proses pencucian uang dan bantuan timbal balik internasional. Kantor tersebut, yang berlokasi di Güterstrasse 33 dekat stasiun kereta api utama, melaksanakan tindakan prosedural untuk otoritas asing, seperti penyampaian dokumen dan pengambilan alat bukti, dan mengembalikan hasilnya, sementara negara peminta tetap memegang kendali atas prosesnya sendiri.⁶ Pemusatan penanganan kejahatan ekonomi domestik dan bantuan internasional dalam satu kantor memiliki keuntungan praktis. Jaksa yang melaksanakan permintaan asing sering kali adalah jaksa yang sama yang menjalankan proses pencucian uang Swiss secara paralel terhadap rekening yang sama, dan mereka mengenal organisasi internal bank-bank besar tempat mereka memperoleh dokumen.

Prosedur di Zurich mengikuti undang-undang tersebut dan, secara subsider, Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana Swiss. Setelah jaksa menerima permintaan, keputusan penerimaan (entry decision) diterbitkan dan bank menerima perintah untuk menyerahkan dokumen yang berkaitan dengan rekening yang teridentifikasi. Bank biasanya dilarang memberi tahu nasabahnya untuk jangka waktu terbatas, guna melindungi penyidikan di luar negeri. Setelah dokumen dikumpulkan, pemegang rekening diberi kesempatan untuk ikut serta, memeriksa berkas, dan memberikan pendapat mengenai dokumen mana yang harus disampaikan. Jaksa kemudian menerbitkan keputusan akhir tentang penutupan proses bantuan timbal balik, yang mencantumkan dokumen yang akan disampaikan dan syarat-syarat yang melekat, termasuk reservasi spesialitas.

Banding ke Pengadilan Pidana Federal

Keputusan akhir, bersama dengan keputusan sela yang mendahuluinya, dapat digugat di Kamar Banding Pengadilan Pidana Federal di Bellinzona.⁷ Hak banding dimiliki oleh Kantor Kehakiman Federal dan oleh setiap orang yang “personally and directly affected by a mutual assistance measure” yang memiliki kepentingan yang sah atas pembatalan atau perubahannya.⁸ Batas waktunya tiga puluh hari untuk keputusan akhir dan sepuluh hari untuk keputusan sela, terhitung sejak pemberitahuan tertulis atas keputusan tersebut.⁹ Yurisprudensi mengenai kedudukan hukum (standing) bersifat restriktif. Dalam hal dokumen bank, hanya pemegang rekening yang terdampak secara pribadi dan langsung, meskipun pemilik manfaat (beneficial owner) atau orang yang disebut dalam dokumen tersebut memiliki kepentingan untuk menjaga kerahasiaannya. Oleh karena itu, pemilik manfaat yang memegang aset melalui perusahaan atau yayasan (Stiftung) harus bertindak melalui pemegang rekening, dan tidak dapat mengajukan banding atas namanya sendiri kecuali perusahaan tersebut telah dibubarkan dan ia telah menjadi penerusnya.¹⁰

Keputusan sela hanya dapat dibanding apabila menimbulkan kerugian yang segera dan tidak dapat dipulihkan. Penyitaan aset dan penyerahan dokumen sebelum berakhirnya prosedur termasuk dalam kategori ini, sedangkan perintah penyerahan semata yang ditujukan kepada bank tidak termasuk. Sistem ini dirancang untuk memusatkan semua keberatan dalam satu banding terhadap keputusan akhir, yang menunda penyampaian sampai banding tersebut diputus. Badan Pemeriksa Keuangan Federal mendapati bahwa hanya sekitar 7 persen banding yang berhasil, tetapi bahwa jangka waktu banding saja sudah menunda pelaksanaan sedikitnya satu bulan, dan mencatat bahwa banding sering digunakan sebagai sarana untuk menunda proses di luar negeri.¹¹ Evaluasi yang sama mengukur median waktu pemrosesan sekitar 100 hari untuk perkara sederhana di luar kejahatan ekonomi dan sekitar 290 hari untuk perkara kejahatan ekonomi, yang memberikan gambaran tentang waktu yang harus dianggarkan penuntut umum asing untuk memperoleh alat bukti dari Zurich.

Mahkamah Agung Federal dan “perkara yang sangat penting”

Akses ke Mahkamah Agung Federal di Lausanne sengaja dibuat sempit. Berdasarkan Pasal 84 Undang-Undang Mahkamah Agung Federal (BGG), banding dalam masalah bantuan timbal balik internasional dalam masalah pidana hanya dapat diterima terhadap keputusan mengenai ekstradisi, penyitaan, penyerahan benda atau aset, atau penyampaian informasi yang menyangkut ranah rahasia, dan hanya apabila perkara tersebut “sangat penting”. Ayat kedua ketentuan tersebut memberikan contoh: suatu perkara sangat penting apabila terdapat alasan untuk menduga bahwa asas-asas prosedural yang mendasar telah dilanggar atau bahwa proses di luar negeri mengandung cacat yang serius. Mahkamah menetapkan pendekatannya tidak lama setelah undang-undang tersebut mulai berlaku. Dalam putusan Mei 2007, yang dipublikasikan sebagai BGE 133 IV 125, Mahkamah berpendapat bahwa tujuan Pasal 84 adalah membatasi akses secara efektif dan bahwa Mahkamah memiliki ruang penilaian yang luas dalam memutuskan apakah suatu perkara memenuhi syarat.¹²

Batas waktu banding ke Mahkamah Agung Federal hanya sepuluh hari, dan Mahkamah sering memutus mengenai dapat diterimanya banding dalam hitungan hari, dalam prosedur yang disederhanakan di hadapan tiga hakim. Praktik ini tetap konsisten ketat. Putusan Februari 2026 mengenai penyampaian berita acara pemeriksaan saksi ke Ukraina dalam penyidikan korupsi dan pencucian uang kembali menegaskan bahwa perkara yang sangat penting hanya ada secara pengecualian di bidang bantuan timbal balik “kecil”. Pemohon banding tidak menunjukkan mengapa persyaratan tersebut terpenuhi, dan Mahkamah menolak memeriksa pokok perkaranya.¹³ Suatu perkara dari Zurich pada November 2023 menggambarkan pengekangan yang sama dalam perkara di luar bidang keuangan. Mahkamah menolak memeriksa banding terhadap pengambilan sampel DNA atas permintaan otoritas Jerman dalam penyidikan perkosaan, meskipun perkara tersebut menyangkut ranah rahasia, karena argumen pemohon banding tidak menimbulkan keraguan tentang kesesuaian keputusan tersebut dengan hukum federal.¹⁴

Bagi para praktisi, pelajarannya jelas. Dalam sebagian besar perkara, Pengadilan Pidana Federal merupakan instansi terakhir. Argumen harus diajukan di sana secara lengkap dan tepat, karena Mahkamah Agung Federal hanya akan campur tangan apabila perkara tersebut menimbulkan pertanyaan yang prinsipiil, apabila proses di luar negeri tampak sangat cacat, atau apabila jumlah uang atau kepekaan politiknya luar biasa. Perkara-perkara yang oleh Mahkamah diterima sebagai perkara yang sangat penting biasanya melibatkan pengalihan aset dalam jumlah besar, pertanyaan hukum baru seperti penggunaan data curian, atau permintaan dari negara yang jaminan proseduralnya diragukan.

Bantuan dinamis, tim investigasi bersama dan instrumen baru

Bantuan timbal balik klasik bekerja secara berurutan: alat bukti dikumpulkan, pemegang rekening didengar, dan penyampaian baru dilakukan setelah keputusan akhir dapat dilaksanakan. Model ini dikritik karena terlalu lambat dalam perkara terorisme dan kejahatan terorganisasi. Dalam rangka ratifikasi Konvensi Dewan Eropa tentang Pencegahan Terorisme, Parlemen memasukkan Pasal 80dbis ke dalam undang-undang tersebut, yang memungkinkan penyampaian dini informasi dan alat bukti sebelum proses selesai. Penyampaian dini diizinkan apabila penyidikan di luar negeri terhadap kejahatan terorganisasi atau terorisme akan menjadi sulit secara tidak proporsional, khususnya karena risiko kolusi atau kebutuhan akan kerahasiaan, atau untuk mencegah bahaya yang serius dan segera, terutama suatu tindak pidana terorisme.¹⁵ Ketentuan ini tunduk pada sejumlah perlindungan, seperti kesanggupan otoritas asing untuk tidak menggunakan materi tersebut sebagai alat bukti sampai keputusan Swiss berkekuatan hukum tetap. Relevansi praktisnya bagi perkara keuangan terletak pada penyidikan pencucian uang berskala besar yang melibatkan organisasi kriminal, ketika otoritas asing perlu menelusuri aliran uang secara langsung (real time).

Kantor Kehakiman Federal juga telah menyesuaikan prosedur dengan kebutuhan negara-negara common law. Pasal 55a baru dalam Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana, yang berlaku sejak Januari 2024, memungkinkan pengadilan Swiss menyetujui upaya paksa yang menurut yurisdiksi common law harus diotorisasi oleh hakim, sehingga alat bukti yang diperoleh di Swiss dapat diterima di pengadilan asing.¹⁶ Laporan yang sama membahas paket alat bukti elektronik Uni Eropa (UE/EU), yang berlaku mulai tahun 2026, yang menurutnya penyedia layanan seperti Threema atau Proton mungkin harus menunjuk perwakilan hukum di Uni Eropa. Dewan Federal membuka konsultasi luas mengenai opsi-opsi bagi Swiss pada Februari 2024. Akses langsung otoritas asing terhadap data yang disimpan oleh penyedia layanan Swiss tetap menjadi salah satu pertanyaan terbuka dalam hubungan antara Swiss dan Uni Eropa.

Penyampaian spontan

Pasal 67a undang-undang tersebut mengizinkan jaksa Swiss berbagi informasi dengan mitra asing tanpa menerima permintaan. Otoritas penuntutan dapat menyampaikan informasi atau alat bukti yang dikumpulkan dalam penyidikannya sendiri apabila otoritas itu menganggap bahwa hal tersebut dapat memungkinkan dibukanya proses pidana di luar negeri atau memudahkan penyidikan di luar negeri yang sedang berlangsung. Penyampaian alat bukti kepada negara yang tidak memiliki perjanjian internasional dengan Swiss memerlukan otorisasi Kantor Federal. Dua ayat berikutnya memberikan bentuk khusus pada ketentuan ini. Alat bukti yang tunduk pada ketentuan kerahasiaan, terutama dokumen bank, tidak boleh disampaikan secara spontan. Meskipun demikian, informasi dari ranah rahasia dapat diteruskan apabila memungkinkan negara asing mengajukan permintaan bantuan timbal balik. Setiap penyampaian spontan harus dicatat.¹⁷

Dalam praktik, ketentuan ini berfungsi sebagai undangan. Seorang jaksa Zurich yang menyidik pencucian uang melalui rekening di suatu bank di Zurich memberi tahu otoritas asing bahwa terdapat rekening atas nama orang-orang tertentu, bahwa aliran dana yang mencurigakan telah teramati, dan bahwa suatu permintaan akan disambut baik. Otoritas asing kemudian mengirimkan permintaan resmi, dan alat bukti disampaikan melalui saluran biasa dengan perlindungan prosedural penuh. Pemegang rekening tidak memiliki hak untuk didengar sebelum penyampaian spontan. Oleh karena itu, pertanyaan apakah suatu otoritas Swiss telah bertindak terlalu jauh dalam pengungkapannya cenderung disengketakan sesudahnya. Dalam salah satu perkara semacam itu, seorang warga negara Brasil yang dipidana di Brasil antara lain berdasarkan informasi bank yang disampaikan secara spontan menggugat Konfederasi untuk ganti rugi, yang mendorong Mahkamah Agung Federal memeriksa batas-batas yang ditetapkan ranah rahasia dan asas spesialitas terhadap Pasal 67a.¹⁸

Penyitaan, penyerahan dan pembagian aset

Bantuan timbal balik juga berfungsi untuk mengamankan aset dan mengembalikannya kepada negara atau orang yang berhak. Tindakan sementara, khususnya pembekuan rekening, dapat diperintahkan segera setelah permintaan diterima, dan dalam keadaan mendesak bahkan berdasarkan pemberitahuan akan adanya permintaan. Berdasarkan Pasal 74a undang-undang tersebut, benda atau aset yang telah disita sebagai tindakan pencegahan dapat diserahkan kepada negara peminta setelah proses bantuan timbal balik selesai untuk tujuan perampasan atau pengembalian kepada orang yang berhak. Ketentuan ini mencakup sarana yang digunakan untuk melakukan tindak pidana, hasil tindak pidana dan nilai penggantinya, serta hadiah atau kontribusi lain yang berfungsi untuk menghasut atau mengupahi tindak pidana tersebut. Penyerahan tersebut “may take place at any stage of the foreign proceedings, normally based on a final and executable decision from the requesting State”.¹⁹

Kata “normally” telah membawa konsekuensi yang cukup besar. Dalam perkara Abacha, otoritas Swiss mengembalikan dana kepada Nigeria sebelum adanya putusan perampasan Nigeria yang berkekuatan hukum tetap, dengan alasan bahwa asal-usul pidana aset tersebut sudah jelas. Kepala seksi terkait di Kantor Kehakiman Federal pada waktu itu menyebut perkara ini sebagai suatu pengecualian, ketika persyaratan adanya putusan asing yang berkekuatan hukum tetap dikesampingkan karena “the criminal source is obvious”.²⁰ Apabila aset dirampas di Swiss sendiri, misalnya dalam proses pencucian uang Swiss, Undang-Undang Federal tentang Pembagian Aset yang Dirampas memungkinkan aset tersebut dibagi dengan negara asing yang berkontribusi pada penyidikan. Pada tahun 2023 Kantor Federal mencatat 62 kasus pembagian domestik antara Konfederasi dan kanton, di samping kasus-kasus pembagian internasional yang disebut di atas.²¹ Pembagian merupakan soal negosiasi, dan pembagian yang lazim antara Swiss dan negara yang bekerja sama merupakan soal praktik yang bergantung pada kontribusi masing-masing negara.

Catatan

1. Kantor Kehakiman Federal, “Annual Activity Report 2023: Mutual Legal Assistance”, https://www.bj.admin.ch/dam/en/sd-web/MwzJIA6XWsan/jb-irh-2023.pdf, bagian tentang struktur Divisi Bantuan Hukum Internasional. Laporan tersebut menyatakan “50 permanent staff … making 43 full-time equivalents (as at May 2024)”. ↩
2. Pascal Gossin, “International Mutual Legal Assistance in Switzerland”, UNAFEI Resource Material Series No. 77, https://www.unafei.or.jp/publications/pdf/RS_No77/No77_07VE_Gossin.pdf. ↩
3. Kantor Kehakiman Federal, “Annual Activity Report 2023: Mutual Legal Assistance”, https://www.bj.admin.ch/dam/en/sd-web/MwzJIA6XWsan/jb-irh-2023.pdf, lampiran statistik. Angka-angka tersebut mencakup permintaan yang ditangani melalui Kantor Federal dan tidak mencakup seluruh volume penyampaian langsung antarotoritas peradilan. ↩
4. Badan Pemeriksa Keuangan Federal Swiss (Eidgenössische Finanzkontrolle, EFK), “Evaluation der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen”, laporan EFK-18293 tanggal 22 Juni 2020, https://www.efk.admin.ch/wp-content/uploads/publikationen/berichte/sicherheit_und_umwelt/justiz_und_polizei/18293/18293be-endgueltige-fassung-v04-d.pdf. ↩
5. Badan Pemeriksa Keuangan Federal Swiss, “Evaluation der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen”, EFK-18293 (2020), https://www.efk.admin.ch/wp-content/uploads/publikationen/berichte/sicherheit_und_umwelt/justiz_und_polizei/18293/18293be-endgueltige-fassung-v04-d.pdf, angka menurut otoritas pelaksana. ↩
6. Kanton Zürich, “Staatsanwaltschaft III des Kantons Zürich – Qualifizierte Wirtschaftskriminalität und Internationale Rechtshilfe”, https://www.zh.ch/de/direktion-der-justiz-und-des-innern/staatsanwaltschaft/Staatsanwaltschaft-III-des-Kantons-Zuerich-Qualifizierte-Wirtschaftskriminalitaet-und-Internationale-Rechtshilfe.html. ↩
7. Pasal 80e ayat (1) Undang-Undang Federal tentang Bantuan Timbal Balik Internasional dalam Masalah Pidana (IMAC), teks bahasa Inggris di droit-bilingue.ch, https://www.droit-bilingue.ch/de-en/3/35/351.1-80e-119.html. ↩
8. Pasal 80h IMAC, teks bahasa Inggris di droit-bilingue.ch, https://www.droit-bilingue.ch/de-en/3/35/351.1-80h-121.html. ↩
9. Pasal 80k IMAC, teks bahasa Inggris di droit-bilingue.ch, https://www.droit-bilingue.ch/de-en/3/35/351.1-80k-123.html. ↩
10. BGE 130 II 162 tanggal 19 Januari 2004, https://servat.unibe.ch/dfr/bge/c2130162.html, mengenai Pasal 80h huruf b IMAC (hanya pemegang rekening yang terdampak secara pribadi dan langsung oleh penyampaian dokumen bank, dengan rujukan pada BGE 116 Ib 106 dan 114 Ib 156 mengenai tidak adanya kedudukan hukum pemilik manfaat); BGE 123 II 153 tanggal 8 April 1997, Regeste, https://servat.unibe.ch/dfr/bge/c2123153.html (“ausnahmsweise zur Beschwerdeführung legitimiert, wenn die juristische Person aufgelöst worden ist”). ↩
11. Badan Pemeriksa Keuangan Federal Swiss, “Evaluation der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen”, EFK-18293 (2020), https://www.efk.admin.ch/wp-content/uploads/publikationen/berichte/sicherheit_und_umwelt/justiz_und_polizei/18293/18293be-endgueltige-fassung-v04-d.pdf, bab tentang banding dan lamanya proses. ↩
12. Mahkamah Agung Federal, BGE 133 IV 125, putusan 1C_125/2007 tanggal 30 Mei 2007, Regeste dan pertimbangan 1, https://www.servat.unibe.ch/dfr/bge/c4133125.html. Putusan tersebut merujuk pada kriteria dilanggarnya asas-asas prosedural yang mendasar dan cacat serius dalam proses di luar negeri. ↩
13. Mahkamah Agung Federal, putusan 1C_98/2026 tanggal 27 Februari 2026, https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?highlight_docid=aza%3A%2F%2F27-02-2026-1C_98-2026&lang=de&zoom=&type=show_document, yang mengutip BGE 145 IV 99. ↩
14. Mahkamah Agung Federal, putusan 1C_627/2023 tanggal 23 November 2023, dibahas dalam strafrechtonline.ch, “Internationale Rechtshilfe: Zurückhaltung bei Annahme von besonders bedeutendem Fall nach Art. 84 BGG”, https://strafrechtonline.ch/internationale-rechtshilfe-zurueckhaltung-bei-annahme-von-besonders-bedeutendem-fall-nach-art-84-bgg/. ↩
15. Pasal 80dbis ayat (1) IMAC, teks bahasa Inggris di droit-bilingue.ch, https://www.droit-bilingue.ch/de-en/3/35/351.1-80dbis-108.html. ↩
16. Kantor Kehakiman Federal, “Annual Activity Report 2023: Mutual Legal Assistance”, https://www.bj.admin.ch/dam/en/sd-web/MwzJIA6XWsan/jb-irh-2023.pdf, bagian tentang kerja sama dengan yurisdiksi common law. ↩
17. Pasal 67a IMAC, teks bahasa Inggris di droit-bilingue.ch, https://www.droit-bilingue.ch/de-en/3/35/351.1-67a-87.html. ↩
18. Mahkamah Agung Federal, BGE 139 IV 137, putusan 2C_84/2012 tanggal 15 Desember 2012 (tanggung jawab negara; bantuan timbal balik dengan Brasil; penyampaian informasi bank tanpa diminta), https://www.servat.unibe.ch/dfr/bge/c4139137.html. ↩
19. Pasal 74a ayat (1)–(3) IMAC, teks bahasa Inggris di droit-bilingue.ch, https://www.droit-bilingue.ch/de-en/3/35/351.1-74a-95.html. Ayat (4) memungkinkan penahanan di Swiss apabila korban, otoritas atau pihak ketiga memiliki tuntutan, dan ayat (7) mengecualikan aset yang tunduk pada perjanjian pembagian. ↩
20. Pascal Gossin, “International Mutual Legal Assistance in Switzerland”, UNAFEI Resource Material Series No. 77, https://www.unafei.or.jp/publications/pdf/RS_No77/No77_07VE_Gossin.pdf, bagian tentang pengembalian aset. ↩
21. Kantor Kehakiman Federal, “Annual Activity Report 2023: Mutual Legal Assistance”, https://www.bj.admin.ch/dam/en/sd-web/MwzJIA6XWsan/jb-irh-2023.pdf, statistik tentang pembagian aset. ↩

Hanya untuk informasi umum. Artikel ini bukan merupakan nasihat hukum atau pajak, tidak menggantikan nasihat atas kasus individual, dan tidak menimbulkan hubungan antara advokat dan klien. Artikel ini mencerminkan keadaan hukum per Oktober 2026.