Kebijakan pengungsi, modal pelarian, dan aset kaum yang dipersekusi

Mengapa kebijakan pengungsi termasuk dalam sejarah keuangan

Bab tentang emas dan bank mungkin tampak sebagai tempat yang janggal untuk membahas kebijakan pengungsi. Namun, keterkaitannya erat. Pada tahun-tahun yang sama ketika Reichsbank menjual emas hasil jarahan di Bern dan Zurich, ribuan pengungsi Yahudi ditolak di perbatasan Swiss, sementara keluarga-keluarga Yahudi di seluruh Eropa berupaya menyelamatkan sebagian harta mereka dengan menitipkannya pada bank, pengacara, dan perusahaan asuransi Swiss. Komisi Ahli Independen (UEK) menjadikan kebijakan pengungsi sebagai salah satu tema sentralnya dan menerbitkan laporannya mengenai hal itu sebelum sintesis akhir. Perdebatan publik pada tahun 1990-an juga sejak awal mengaitkan kedua persoalan tersebut. Dikatakan bahwa aset diterima dengan baik di Swiss, sedangkan pemiliknya tidak. Terlepas dari benar tidaknya rumusan itu, pusat keuangan tidak dapat memahami reputasinya sendiri tanpa memahami kebijakan pengungsi Konfederasi.

Cap “J” tahun 1938

Kisah ini bermula sebelum perang. Pada 20 April 1933, Dewan Federal memutuskan bahwa orang Yahudi yang melarikan diri dari Jerman tidak akan diakui sebagai pengungsi politik, sehingga penganiayaan atas dasar ras tidak dengan sendirinya memberikan hak atas suaka.¹ Setelah aneksasi Austria pada Maret 1938, jumlah pengungsi Yahudi yang tiba di Swiss meningkat tajam. Dewan Federal memberlakukan kewajiban visa bagi pemegang paspor Austria pada 1 April 1938. Ketika konferensi Evian pada Juli 1938 gagal menghasilkan solusi internasional, Swiss mencari cara untuk membedakan orang Yahudi Jerman, yang tidak ingin diterimanya, dari pelancong Jerman lainnya, yang ingin tetap diterimanya tanpa visa. Otoritas Jerman menolak menandai paspor para emigran yang tidak dapat kembali, karena mereka tidak ingin menghambat kebijakan penjarahan dan pengusiran mereka. Pada September 1938, perundingan antara kedua pemerintah menghasilkan kompromi yang menetapkan bahwa hanya paspor orang Yahudi yang akan ditandai. Kepala divisi kepolisian federal, Heinrich Rothmund, menyampaikan keberatan hukum dan etis, tetapi Dewan Federal menerima pengaturan tersebut pada 4 Oktober 1938 dengan alasan ekonomi dan politik luar negeri.²

Komisi menegaskan bahwa Swiss terlibat dalam penandaan paspor orang Yahudi Jerman dengan cap “J”, bahwa otoritasnya telah mengusulkan penandaan diskriminatif tersebut sebagai alternatif atas kewajiban visa umum bagi semua warga Jerman, dan bahwa Dewan Federal menyetujuinya secara bulat.³ Cap “J” menjadi simbol paling kuat dari kebijakan pengungsi Swiss dalam ingatan publik, antara lain karena cap itu menunjukkan para pejabat Swiss secara aktif merundingkan diskriminasi terhadap orang Yahudi.

Penutupan perbatasan pada Agustus 1942

Titik balik kedua terjadi pada musim panas 1942. Ketika razia terhadap orang Yahudi di Prancis semakin gencar dan makin banyak orang Yahudi berusaha memasuki Swiss, Konfederasi menutup perbatasannya. Pada 13 Agustus 1942, divisi kepolisian memerintahkan agar pengungsi yang melarikan diri “semata-mata atas dasar ras” tidak dianggap sebagai pengungsi politik dan harus ditolak.⁴ Perintah itu memicu protes dari gereja, organisasi bantuan, dan sebagian pers. Pada akhir Agustus 1942, kepala Departemen Kehakiman dan Kepolisian Federal, Eduard von Steiger, membela haluan yang restriktif itu dengan gambaran sebuah sekoci penyelamat yang penuh sesak, ungkapan yang kemudian masuk ke dalam bahasa sehari-hari sebagai “Das Boot ist voll”.⁵ Praktik tersebut dilonggarkan secara bertahap. Baru pada 12 Juli 1944 sebuah instruksi baru menetapkan bahwa semua warga sipil yang nyawanya terancam harus diterima.⁶

Sejumlah pejabat menentang kebijakan restriktif tersebut dengan menanggung akibat pribadi. Yang paling terkenal adalah Paul Grüninger, komandan polisi kanton St. Gallen, yang pada tahun 1938 dan 1939 mengizinkan beberapa ratus pengungsi Yahudi masuk ke negara itu secara ilegal dengan memundurkan tanggal dokumen mereka. Ia diberhentikan, dihukum, dan didenda. Rehabilitasinya oleh pengadilan St. Gallen baru terjadi pada tahun 1995, lebih dari dua puluh tahun setelah kematiannya.⁷ Kasusnya, seperti halnya cap “J”, kembali menjadi perhatian publik pada tahun-tahun yang sama ketika persoalan emas dan rekening tidur diangkat.

Angka-angka

Laporan Komisi tentang pengungsi menyajikan angka-angka yang membingkai perdebatan. Selama Perang Dunia Kedua, Swiss menampung hampir 300.000 orang untuk jangka waktu yang lebih pendek atau lebih panjang.⁸ Jumlah ini mencakup 51.129 pengungsi sipil, 19.495 di antaranya beragama Yahudi dan 1.609 dianiaya karena keturunan Yahudi, 103.869 interniran militer, 59.785 anak yang diterima untuk pemulihan sementara, 66.549 orang yang mengungsi sebentar dari pertempuran di dekat perbatasan, dan 9.909 emigran yang telah tiba sebelum perang. Pada saat yang sama, Komisi mencatat lebih dari 24.000 kasus penolakan pengungsi di perbatasan.⁹ Komisi menyimpulkan bahwa kebijakan yang berorientasi pada kemanusiaan akan menyelamatkan ribuan pengungsi dari pembunuhan oleh kaum Nasional-Sosialis dan kaki tangan mereka. Komisi juga mengidentifikasi antisemitisme sebagai alasan penting mengapa penganiayaan terhadap orang Yahudi tidak disadari atau tidak ditanggapi dengan tindakan.¹⁰

Angka 24.000 penolakan menjadi pokok perselisihan yang panjang. Para pengkritik berpendapat bahwa angka itu mengandung penghitungan ganda, karena orang yang sama mungkin ditolak lebih dari sekali, dan bahwa catatan masing-masing distrik perbatasan menunjukkan jumlah yang lebih rendah. Ekonom Lausanne, Christian Lambelet, mengajukan angka sekitar 8.000, sementara analisis atas catatan Jenewa yang disusun untuk arsip kanton menemukan bahwa hanya 1.259 dari 14.200 pengungsi yang ditahan telah ditolak di distrik Jenewa antara Agustus 1942 dan Desember 1945.¹¹ Penelitian selanjutnya belum menuntaskan persoalan ini. Sebuah disertasi tentang perbatasan Prancis-Swiss menemukan sekitar 16.000 permohonan masuk dari pengungsi Yahudi yang ditolak, lebih banyak daripada 14.500 penolakan visa yang sebelumnya dihitung oleh Komisi. Sementara itu, sejarawan lain berpendapat bahwa jumlah total penolakan di perbatasan lebih tinggi dari 24.000 apabila distrik-distrik perbatasan utara turut diperhitungkan.¹² Yang tidak diperdebatkan adalah bahwa musnahnya catatan masa perang membuat penghitungan yang persis menjadi mustahil dan bahwa kebijakan Agustus 1942 mengirim orang-orang kembali menuju kematian mereka.

Biaya bantuan pengungsi sebagian besar ditanggung oleh organisasi swasta. Antara tahun 1933 dan 1954, organisasi-organisasi bantuan mengeluarkan CHF 102 juta untuk pengungsi, CHF 69 juta di antaranya berasal dari perhimpunan kesejahteraan Yahudi. Konfederasi mengeluarkan lebih dari CHF 136 juta untuk kebijakan pengungsi antara tahun 1942 dan 1954.¹³ Dengan demikian, komunitas Yahudi Swiss memikul beban yang sama sekali tidak sebanding dengan ukurannya.

Modal pelarian dan aset orang-orang yang dianiaya

Sejak awal tahun 1930-an, keluarga-keluarga Yahudi dan lawan-lawan politik rezim Nazi di Jerman, dan kemudian di Austria, Cekoslowakia, serta negara-negara lain, berusaha memindahkan sebagian aset mereka ke Swiss. Bank-bank Swiss menerima simpanan ini sebagaimana mereka menerima uang asing lainnya, dan para pengacara serta perusahaan trust Swiss membantu menstrukturkannya. Bagi para pemiliknya, franc Swiss dan kerahasiaan bank-bank Swiss memberikan perlindungan terhadap penyitaan. Di pihak lain, otoritas Jerman memburu aset-aset ini dengan tingkat kekerasan yang terus meningkat. Mereka menjadikan pengalihan aset ke luar negeri sebagai tindak pidana, mewajibkan penduduk untuk melaporkan kepemilikan asing mereka, dan, setelah tahun 1938, memaksa pemilik Yahudi menandatangani instruksi kepada bank Swiss mereka untuk memindahkan rekening mereka ke lembaga-lembaga Jerman. Bagaimana bank-bank Swiss menanggapi instruksi semacam itu, dan apakah mereka melaksanakan pemindahan yang jelas-jelas diperoleh di bawah paksaan, merupakan salah satu persoalan yang diteliti oleh Komisi.¹⁴

Legenda bahwa Undang-Undang Perbankan Swiss tahun 1934 diadopsi untuk melindungi nasabah Yahudi dari Gestapo telah dibahas dalam bab F.II. Yang penting di sini adalah sisi praktisnya. Kerahasiaan bank melindungi nasabah yang dianiaya dari permintaan keterangan oleh otoritas Jerman, tetapi juga mempersulit nasabah tersebut dan ahli waris mereka untuk menemukan aset mereka setelah perang. Instrumen yang sama melayani kedua tujuan itu. Perlakuan terhadap rekening yang pemiliknya telah dibunuh dan yang keberadaannya tidak diketahui oleh ahli warisnya termasuk dalam sejarah rekening tidur, yang diceritakan dalam bab F.VI. Kajian Komisi atas persoalan ini menemukan bahwa pendaftaran pertama atas aset semacam itu berdasarkan dekret federal tahun 1962 menghasilkan laporan dari 46 bank mengenai 739 aset senilai CHF 6,2 juta, dan bahwa sebagian besar bank mengidentifikasi aset para korban dengan mencari nama-nama yang terdengar Yahudi.¹⁵

Perusahaan asuransi

Perusahaan asuransi Swiss, yang sejarahnya menjadi pokok bahasan Bagian E, juga terseret ke dalam perekonomian Nazi. Pada akhir tahun 1930-an, bisnis luar negeri menghasilkan lebih dari 60 persen pendapatan premi mereka, dan Jerman merupakan pasar luar negeri terpenting mereka. Kajian Komisi menemukan bahwa perusahaan asuransi Swiss yang beroperasi di Jerman menyatakan diri sebagai perusahaan “Arya” dan bahwa sebagian dari mereka menyingkirkan anggota dewan dan pemegang saham Yahudi. Mereka umumnya memberhentikan karyawan Yahudi mereka di Jerman sebelum undang-undang terkait mewajibkan hal itu.¹⁶ Ketika negara Jerman menyita polis asuransi jiwa milik pemegang polis Yahudi, perusahaan asuransi bereaksi dengan cara yang berbeda-beda. Sebagian melawan, sementara yang lain secara sukarela menyerahkan nama-nama nasabah dan nilai polis mereka kepada otoritas Jerman. Setelah perang, pengadilan Swiss memutus perkara dengan mengalahkan pemegang polis yang berupaya memperoleh kembali nilai polis yang disita dari perusahaan-perusahaan Swiss, dan merujuk mereka ke prosedur restitusi Jerman. Dalam perkara Elkan, Mahkamah Agung Federal berpendapat bahwa penyitaan polis asuransi tidak melanggar ketertiban umum Swiss karena merupakan intervensi hukum yang telah selesai dan tidak dapat dibatalkan.¹⁷ Perusahaan asuransi juga memanfaatkan tahun-tahun perang untuk memperkuat cadangan mereka, sehingga mereka keluar dari perang dalam posisi yang lebih kuat daripada banyak pesaing internasional mereka, yang sebagian di antaranya memerlukan dukungan negara untuk menghindari kebangkrutan.

Catatan

1. “Die Flüchtlingspolitik in der Nazizeit: Zitate, Zahlen und Fakten aus dem Bergier-Bericht”, SWI swissinfo.ch, 10 Desember 1999, https://www.swissinfo.ch/ger/schweizer-politik/die-fluechtlingspolitik-in-der-nazizeit-zitate-zahlen-und-fakten-aus-dem-bergier-bericht/1387580. Menurut ringkasan yang sama, Swiss hanya mengakui 644 orang sebagai pengungsi politik antara tahun 1933 dan 1945. ↩
2. Leksikon Sejarah Swiss (HLS), Marco Jorio, “«J»-Stempel”, https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/049159/. Jorio mencatat bahwa Swiss tidak pernah menerapkan penandaan timbal balik atas paspor orang Yahudi Swiss sebagaimana diatur dalam protokol. ↩
3. UEK, Die Schweiz und die Flüchtlinge zur Zeit des Nationalsozialismus, publikasi UEK jilid 17, 2001 (edisi revisi laporan Desember 1999), ringkasan, https://www.uek.ch/de/schlussbericht/Publikationen/Zusammenfassungenpdf/17d.pdf. ↩
4. HLS, “Zweiter Weltkrieg”, https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/008927/; publikasi UEK jilid 17, ringkasan, https://www.uek.ch/de/schlussbericht/Publikationen/Zusammenfassungenpdf/17d.pdf. ↩
5. Wikipedia, “Eduard von Steiger”, tentang pidatonya di hadapan Junge Kirche di Zurich-Oerlikon pada 30 Agustus 1942 dan gambaran sekoci penyelamatnya (“Wer ein schon stark besetztes kleines Rettungsboot … zu kommandieren hat …”), https://de.wikipedia.org/wiki/Eduard_von_Steiger; Wikipedia, “Alfred A. Häsler”, tentang Das Boot ist voll. Die Schweiz und die Flüchtlinge 1933–1945 (Zurich 1967) sebagai dasar sastra film Markus Imhoof yang berjudul sama, https://de.wikipedia.org/wiki/Alfred_A._H%C3%A4sler. ↩
6. SWI swissinfo.ch, “Die Flüchtlingspolitik in der Nazizeit”, 10 Desember 1999, https://www.swissinfo.ch/ger/schweizer-politik/die-fluechtlingspolitik-in-der-nazizeit-zitate-zahlen-und-fakten-aus-dem-bergier-bericht/1387580. ↩
7. Wikipedia, “Paul Grüninger” (1891–1972), tentang skorsingnya pada tahun 1939, penjatuhan hukuman denda ringan kepadanya pada tahun 1940, perkiraan beberapa ratus pengungsi yang diselamatkan pada tahun 1938 dan 1939, pembatalan putusan dan pembebasannya oleh Bezirksgericht St. Gallen pada tahun 1995, 23 tahun setelah kematiannya, serta restitusi sebesar CHF 1,3 juta yang pada tahun 1998 digunakan untuk mendirikan Paul Grüninger Stiftung, https://de.wikipedia.org/wiki/Paul_Gr%C3%BCninger. ↩
8. Publikasi UEK jilid 17, ringkasan, https://www.uek.ch/de/schlussbericht/Publikationen/Zusammenfassungenpdf/17d.pdf. ↩
9. SWI swissinfo.ch, “Die Flüchtlingspolitik in der Nazizeit”, 10 Desember 1999, https://www.swissinfo.ch/ger/schweizer-politik/die-fluechtlingspolitik-in-der-nazizeit-zitate-zahlen-und-fakten-aus-dem-bergier-bericht/1387580. Ensiklopedia sejarah tersebut menyebut sekitar 21.000 pengungsi Yahudi di antara sekitar 51.000 warga sipil dan menempatkan jumlah warga sipil yang ditolak antara 10.000 dan dua kali lipat angka itu: HLS, “Zweiter Weltkrieg”, https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/008927/. ↩
10. Publikasi UEK jilid 17, ringkasan, https://www.uek.ch/de/schlussbericht/Publikationen/Zusammenfassungenpdf/17d.pdf. Kutipan tentang kebijakan yang berorientasi pada kemanusiaan dimuat ulang dalam SWI swissinfo.ch, “Die Flüchtlingspolitik in der Nazizeit”, 10 Desember 1999. ↩
11. “Bergier-Bericht: Das wird kritisiert”, Beobachter, 19 Maret 2001, https://www.beobachter.ch/gesellschaft/bergier-bericht-das-wird-kritisiert. Artikel tersebut juga melaporkan pandangan Serge Klarsfeld, yang menilai angka Komisi terlalu dibesar-besarkan. ↩
12. “Schweiz wies mehr Flüchtlinge ab als angenommen”, Neue Zürcher Zeitung, https://www.nzz.ch/schweiz/fluechtlingspolitik-im-zweiten-weltkrieg-schweiz-wies-mehr-fluechtlinge-ab-als-angenommen-ld.1299971. Artikel tersebut membahas disertasi Ruth Fivaz-Silbermann dan penelitian Guido Koller. ↩
13. Publikasi UEK jilid 17, ringkasan, https://www.uek.ch/de/schlussbericht/Publikationen/Zusammenfassungenpdf/17d.pdf. ↩
14. Publikasi UEK jilid 15, Nachrichtenlose Vermögen bei Schweizer Banken, ringkasan, https://www.uek.ch/de/schlussbericht/Publikationen/Zusammenfassungenpdf/15d.pdf: rezim tersebut memaksa penduduk Jerman pada tahun 1933 dan 1936 serta penduduk Austria pada tahun 1938, melalui undang-undang tentang pelarian modal dan di bawah ancaman hukuman yang drakonis, untuk melaporkan dan menyerahkan aset luar negeri mereka. Setelah peraturan 26 April 1938 tentang pendaftaran aset Yahudi, banyak nasabah menarik aset mereka dari bank-bank Swiss dan menyerahkannya kepada Reich di bawah paksaan. ↩
15. Barbara Bonhage, Hanspeter Lussy dan Marc Perrenoud, Nachrichtenlose Vermögen bei Schweizer Banken, publikasi UEK jilid 15, ringkasan, https://www.uek.ch/de/schlussbericht/Publikationen/Zusammenfassungenpdf/15d.pdf. ↩
16. Stefan Karlen, Lucas Chocomeli, Kristin D’haemer, Stefan Laube dan Daniel C. Schmid, Schweizerische Versicherungsgesellschaften im Machtbereich des «Dritten Reichs», publikasi UEK jilid 12, ringkasan, https://www.uek.ch/de/schlussbericht/Publikationen/Zusammenfassungenpdf/12d.pdf. ↩
17. Publikasi UEK jilid 19, ringkasan, https://www.uek.ch/de/schlussbericht/Publikationen/Zusammenfassungenpdf/19d.pdf (kontribusi dari Adolf Lüchinger dan Eric L. Dreifuss). ↩

Hanya untuk informasi umum. Artikel ini bukan merupakan nasihat hukum atau pajak, tidak menggantikan nasihat atas kasus individual, dan tidak menimbulkan hubungan antara advokat dan klien. Artikel ini mencerminkan keadaan hukum per Oktober 2026.