Perencanaan resolusi: rencana darurat, rencana pemulihan, dan resolvabilitas

Peraturan Kepailitan Bank tahun 2012

Persyaratan permodalan dan likuiditas bertujuan membuat kegagalan lebih kecil kemungkinannya. Perencanaan resolusi menangani keadaan di mana kegagalan tetap terjadi. Landasan hukumnya sebagian telah diletakkan sebelum tahun 2011. Sejak revisi Undang-Undang Perbankan (BankA) pada tahun 2004, pendahulu Otoritas Pengawas Pasar Keuangan Swiss (FINMA), yaitu Komisi Perbankan Federal, telah memiliki kewenangan untuk memerintahkan tindakan perlindungan, proses restrukturisasi, dan likuidasi kepailitan bagi bank.¹ Peraturan perundang-undangan TBTF memperluas kewenangan tersebut dan memberinya tujuan baru. FINMA melaksanakan kerangka yang diperluas tersebut dalam Peraturan Kepailitan Bank (Banking Insolvency Ordinance) tanggal 30 Agustus 2012, yang mulai berlaku pada 1 November 2012 dan menggantikan Peraturan Kebangkrutan Bank (Banking Bankruptcy Ordinance) sebelumnya. Peraturan baru tersebut menggabungkan aturan mengenai restrukturisasi dan kepailitan dalam satu instrumen. Peraturan itu memungkinkan FINMA, dalam suatu restrukturisasi, untuk menjamin kelangsungan layanan perbankan penting tertentu tanpa merestrukturisasi seluruh lembaga, mengonversi utang menjadi ekuitas, dan memerintahkan langkah-langkah permodalan lainnya.²

Konversi utang menjadi ekuitas atas perintah otoritas, yang dikenal sebagai bail-in, menjadi alat utama rezim tersebut. Logikanya mudah dirumuskan tetapi sulit dilaksanakan. Apabila kerugian bank melampaui ekuitasnya, otoritas menghapusbukukan saham-saham dan mengonversi instrumen utang yang telah ditetapkan menjadi saham baru, sehingga bank muncul kembali dengan basis modal yang dipulihkan dan pemilik baru. Karena bank terus beroperasi, fungsi-fungsinya yang berdampak sistemik tetap terjaga dan para pihak lawan transaksinya tidak terpaksa menghadapi likuidasi yang tidak tertib. Kreditur yang tagihannya dikonversi menanggung kerugian menggantikan pembayar pajak. Undang-Undang Perbankan, dalam versi yang berlaku sejak 2023, menetapkan urutan konversi tagihan: tagihan subordinasi terlebih dahulu, kemudian obligasi bail-in, kemudian tagihan lain di luar simpanan, dan simpanan paling akhir.³

Strategi single point of entry

Pada 7 Agustus 2013 FINMA menerbitkan makalah posisi mengenai resolusi bank-bank yang berdampak sistemik secara global. Makalah tersebut mengusulkan agar pengawas negara asal memimpin koordinasi rencana pemulihan dan resolusi di seluruh grup dan agar kerugian ditanggung oleh kreditur, termasuk pemegang obligasi senior, yang akan berkontribusi pada rekapitalisasi lembaga tersebut. FINMA mendukung pendekatan single point of entry, di mana langkah-langkah resolusi akan diterapkan pada tingkat perusahaan puncak grup, dengan kerugian dialirkan ke atas dari anak-anak perusahaan kepada perusahaan tersebut. Hal ini akan memungkinkan fungsi-fungsi yang kritis secara ekonomi dilanjutkan dan anak-anak perusahaan di luar negeri dilikuidasi secara tertib, tanpa pemagaran aset secara nasional (ring-fencing) yang telah mempersulit kepailitan lintas batas sebelumnya. FINMA menekankan bahwa posisinya konsisten dengan rekomendasi Financial Stability Board (FSB) dan dengan rancangan pedoman Uni Eropa (UE/EU) yang diterbitkan pada Juni 2013.⁴

Strategi single point of entry mensyaratkan struktur grup tertentu. Sebuah perusahaan induk (holding) di puncak grup akan menerbitkan obligasi bail-in kepada investor eksternal dan menyalurkan hasilnya ke bawah kepada anak-anak perusahaan operasional dalam bentuk instrumen penyerap kerugian internal. Dalam keadaan krisis, FINMA akan mengonversi obligasi eksternal pada tingkat perusahaan induk, sementara kerugian anak-anak perusahaan operasional akan dialihkan ke atas melalui instrumen internal. Kedua bank besar merestrukturisasi organisasi hukum mereka sesuai dengan itu. UBS mendirikan UBS Group AG sebagai perusahaan induk baru pada tahun 2014 dan mengalihkan bisnis ritel dan korporasinya di Swiss ke anak perusahaan baru, UBS Switzerland AG, yang mulai beroperasi pada tahun 2015. Credit Suisse membentuk Credit Suisse (Schweiz) AG, yang mengambil alih bisnis Swiss pada tahun 2016, dan mendirikan perusahaan induk perantara untuk operasinya di Amerika Serikat dan Inggris.⁵

Reorganisasi-reorganisasi ini termasuk warisan rezim TBTF yang paling tampak di Zurich. Dengan menciptakan badan hukum baru yang memiliki direksi, neraca, dan izin sendiri, reorganisasi tersebut menghasilkan sejumlah besar kontrak internal untuk layanan, data, dan staf. Rencana darurat bergantung pada kemampuan anak perusahaan Swiss untuk terus beroperasi apabila bagian grup lainnya berada dalam resolusi atau kepailitan. Karena itu anak perusahaan tersebut memerlukan aksesnya sendiri terhadap personel, sistem, dan tempat usaha yang menjadi tumpuannya, yang dalam praktiknya sering dimiliki oleh perusahaan grup lainnya. Pembentukan perusahaan jasa yang akan terus menyediakan sumber daya ini dalam keadaan krisis menjadi bidang praktik yang signifikan bagi para advokat dan konsultan di kota tersebut.

Tiga jenis rencana

Praktik Swiss membedakan tiga rencana. Rencana pemulihan (recovery plan), yang disusun oleh bank dan disetujui oleh FINMA, menggambarkan bagaimana bank dapat menstabilkan diri melalui upayanya sendiri ketika berada dalam kesulitan, dengan langkah-langkah yang menangani likuiditas maupun permodalan dalam berbagai skenario. Rencana darurat (emergency plan), yang juga disusun oleh bank, menunjukkan bagaimana fungsi-fungsinya yang berdampak sistemik di Swiss dapat berlanjut tanpa gangguan apabila bank terancam pailit. FINMA meninjaunya setiap tahun dan menetapkan tenggat waktu untuk memperbaiki kekurangan. Terakhir, rencana resolusi (resolution plan) disusun oleh FINMA sendiri dan menggambarkan bagaimana FINMA akan merestrukturisasi atau melikuidasi bank apabila diperlukan.⁶ Laporan resolusi publik pertama FINMA tahun 2020 merangkum pembagian yang sama: rencana pemulihan bank untuk stabilisasi diri, rencana daruratnya untuk kelangsungan fungsi-fungsi Swiss yang berdampak sistemik, dan rencana resolusi global FINMA untuk grup secara keseluruhan.

Ketiga rencana tersebut bertumpu pada asumsi yang berbeda. Rencana pemulihan mengandaikan bahwa manajemen bank bersedia dan mampu bertindak selagi masih ada waktu. Rencana darurat mengandaikan bahwa bisnis Swiss dapat dipisahkan dari grup. Rencana resolusi mengandaikan bahwa bail-in dapat dilaksanakan lintas batas, diakui oleh pengadilan dan pengawas asing, dan diikuti oleh restrukturisasi yang kredibel. Peristiwa tahun 2023 menguji ketiga asumsi tersebut, dan tidak satu pun yang lolos tanpa cedera.

Penilaian resolvabilitas

Tenggat waktu publik untuk rencana darurat yang diminta Dewan Federal pada tahun 2015 ditetapkan oleh revisi tahun 2016 pada akhir tahun 2019. Pada Februari 2020 FINMA menerbitkan laporan resolusi publik komprehensif pertamanya. FINMA mendapati bahwa Credit Suisse memenuhi persyaratan undang-undang untuk rencana darurat yang siap dilaksanakan. Rencana darurat UBS juga dinilai efektif, meskipun dengan catatan: UBS masih memiliki kewajiban kontinjen material sebesar CHF 16,8 miliar yang harus dikurangi secara signifikan selama tahun 2020 dan dihapuskan pada akhir tahun 2021. Tidak satu pun dari ketiga bank domestik dianggap sepenuhnya siap dilaksanakan. Mengenai resolvabilitas global, FINMA mendapati bahwa kedua bank besar telah membuat kemajuan yang cukup besar, tetapi langkah-langkah persiapannya belum memadai untuk rencana resolusi global yang sepenuhnya kredibel. FINMA juga menjelaskan keunggulan strategi single point of entry: karena resolusi akan berlangsung pada tingkat perusahaan induk grup, FINMA dapat mengelolanya sendiri tanpa harus mengoordinasikan resolusi berbagai entitas oleh otoritas asing.⁷

Laporan resolusi tahun 2022 mencatat kemajuan lebih lanjut menuju resolvabilitas global, termasuk perbaikan dalam pemisahan operasional grup, dalam sistem informasi untuk likuiditas dan permodalan, serta dalam kemampuan melakukan restrukturisasi setelah bail-in. FINMA menyatakan bahwa tujuan strategisnya adalah menyelesaikan perencanaan TBTF paling lambat pada tahun 2024. FINMA menambahkan bahwa sebagian pekerjaan, khususnya mengenai valuasi dan restrukturisasi, tidak akan selesai sebelum akhir tahun 2022.⁸ Dengan demikian, pada bulan-bulan sebelum Maret 2023, kerangka resolusi Swiss tampak hampir rampung. Instrumen hukumnya ada, modalnya telah dihimpun, struktur grup telah disesuaikan, dan rencana darurat kedua bank besar telah disetujui.

Revisi Undang-Undang Perbankan tahun 2021 dan Peraturan Kepailitan FINMA yang baru

Bagian terakhir dari kerangka sebelum 2023 adalah revisi Undang-Undang Perbankan mengenai kepailitan, perlindungan simpanan, dan segregasi. Revisi yang disahkan oleh Parlemen pada 17 Desember 2021 ini diberlakukan oleh Dewan Federal pada 1 Januari 2023. Revisi tersebut menjangkarkan ketentuan kepailitan bagi bank, termasuk bail-in, pada tingkat undang-undang formal. Revisi itu memperkuat perlindungan simpanan dengan mewajibkan pembayaran simpanan yang dilindungi secara lebih cepat dan memperbolehkan bank-bank kanton menerbitkan instrumen yang dirancang untuk restrukturisasi.⁹ FSB menyambut baik pemindahan ketentuan bail-in dari peraturan FINMA ke Undang-Undang Perbankan sebagai sumber kepastian hukum yang lebih besar bagi alat-alat resolusi.¹⁰ Kepastian hukum penting karena para pemegang obligasi bail-in, banyak di antaranya investor institusional di Amerika Serikat dan di tempat lain, kemungkinan besar akan menggugat setiap konversi di hadapan pengadilan asing.

Konsolidasi aturan kepailitan berlanjut setelah periode krisis. Pada 1 Oktober 2025 Peraturan Kepailitan FINMA yang baru mulai berlaku. Peraturan tersebut menggantikan Peraturan Kepailitan Bank tahun 2012 beserta peraturan-peraturan yang bersangkutan untuk perusahaan asuransi dan skema investasi kolektif, menyelaraskan aturan prosedural bagi berbagai kategori lembaga, dan melaksanakan perubahan Undang-Undang Perbankan yang berlaku sejak 2023.¹¹ Dengan demikian, perangkat kelembagaan resolusi saat ini berdiri di atas dasar undang-undang dan satu peraturan pengawasan, sedangkan pada tahun 2012 perangkat itu sebagian besar bertumpu pada peraturan yang diterbitkan oleh pengawas itu sendiri.

Catatan

1. Alexandre Richa, “Le droit de l’insolvabilité bancaire est profondément modifié”, Centre de droit bancaire et financier (CDBF), 1 Juli 2004, https://cdbf.ch/217/: revisi Undang-Undang Perbankan (Pasal 25–37g) mulai berlaku pada 1 Juli 2004 dan menjadikan Komisi Perbankan Federal satu-satunya yang berwenang atas tindakan perlindungan, proses restrukturisasi, dan kepailitan bank, kewenangan yang sebelumnya terbagi antara Komisi dan otoritas kanton seperti pengadilan kepailitan. ↩
2. FINMA, siaran pers “Bankeninsolvenzverordnung-FINMA tritt in Kraft”, 22 Oktober 2012, https://www.finma.ch/news/2012/10/mm-inkraftsetzung-bankeninsolvenzverordnung-finma-20121022/. ↩
3. Undang-Undang Perbankan, Pasal 30b, terjemahan KPMG (sebagaimana di atas). Pasal 30c menetapkan persyaratan bagi rencana restrukturisasi, termasuk asas bahwa kreditur tidak boleh ditempatkan pada posisi yang lebih buruk daripada dalam kepailitan seketika. ↩
4. FINMA, siaran pers “FINMA position paper on the resolution of systemically important banks”, 7 Agustus 2013, https://www.finma.ch/en/news/2013/08/mm-pos-sanierung-abwicklung-20130807/; makalah itu sendiri diterbitkan sebagai FINMA, Resolution of global systemically important banks, 7 Agustus 2013, https://www.finma.ch/en/~/media/finma/dokumente/dokumentencenter/myfinma/finma-publikationen/diskussionspapiere/diskussionspapier-20130807-sanierung-abwicklung-global-systemrelevante-banken.pdf?la=en. ↩
5. UBS Group AG, “UBS announces successful implementation of UBS Switzerland AG”, pengumuman ad hoc tanggal 14 Juni 2015, https://www.ubs.com/global/en/media/display-page-ndp/en-20150614-adhoc-20150614.html; mengenai pencatatan UBS Group AG sebagai perusahaan induk baru pada November 2014, Wikipedia, “UBS”, https://en.wikipedia.org/wiki/UBS; mengenai pengalihan bisnis Swiss Credit Suisse kepada Credit Suisse (Schweiz) AG yang baru didirikan pada November 2016, Wikipedia, “Credit Suisse (Schweiz)”, https://de.wikipedia.org/wiki/Credit_Suisse_(Schweiz). Laporan evaluasi Dewan Federal tahun 2021 menegaskan bahwa kedua bank Swiss yang berdampak sistemik secara global (G-SIBs) pada saat itu telah membentuk perusahaan induk dengan anak perusahaan Swiss khusus yang menampung fungsi-fungsi mereka yang berdampak sistemik (Dewan Federal, Bericht zu den systemrelevanten Banken, sebagaimana di atas, hlm. 11). ↩
6. FINMA, “Switzerland’s ‘too big to fail’ regime for banks” (sebagaimana di atas); FINMA, Resolution Report 2020 (sebagaimana di atas), untuk pembagian tiga yang sama. ↩
7. FINMA, Resolution Report 2020 (sebagaimana di atas), hlm. 2, 20 dan 31. ↩
8. FINMA, Resolution Report 2022, https://www.finma.ch/en/enforcement/recovery-und-resolution-n/publikationen/resolution-report/archive/resolution-report/. ↩
9. LAW.CH, “BR setzt Änderung von Bankengesetz und Bankenverordnung auf 01.01.2023 in Kraft”, November 2022, https://law.ch/lawnews/2022/11/br-setzt-aenderung-von-bankengesetz-und-bankenverordnung-auf-01-01-2023-in-kraft/. ↩
10. FSB, Peer Review of Switzerland (sebagaimana di atas), hlm. 21. ↩
11. FINMA, siaran pers “FINMA publishes consolidated ordinance covering the insolvency proceedings at financial market institutions”, 4 September 2025, https://www.finma.ch/en/news/2025/09/20250904-mm-insolvenzverordnung/. ↩

Hanya untuk informasi umum. Artikel ini bukan merupakan nasihat hukum atau pajak, tidak menggantikan nasihat atas kasus individual, dan tidak menimbulkan hubungan antara advokat dan klien. Artikel ini mencerminkan keadaan hukum per Oktober 2026.