Undang-Undang Antipencucian Uang 1997

Masalah sektor parabanking

Pada pertengahan tahun 1990-an, bank-bank tunduk pada tiga lapis aturan anti pencucian uang: perjanjian uji tuntas (due diligence), pedoman Komisi Perbankan Federal (EBK), dan ketentuan pidana tahun 1990 dan 1994. Bagian lain sektor keuangan hanya tunduk pada hukum pidana. Manajer aset independen, penyedia jasa fidusia, penukar uang, pengacara yang bertindak sebagai perantara keuangan, perusahaan kartu kredit, dan pedagang logam mulia wajib mematuhi Pasal 305ter, tetapi tidak ada otoritas yang memeriksa apakah mereka mematuhinya. Pesan (dispatch) Dewan Federal tanggal 17 Juni 1996 berupaya mengukur besarnya “sektor parabanking” ini. Pesan tersebut memperkirakan bahwa sekitar 350 manajer aset beroperasi di luar sektor perbankan yang diatur, di samping sejumlah penukar uang dan perantara kredit yang tidak diketahui jumlahnya. Pesan itu juga memperkirakan bahwa sekitar 5.000 pengacara dan antara 4.000 hingga 5.000 penyedia jasa fidusia aktif, setidaknya sebagian, di bidang jasa keuangan.¹

Angka-angka ini menjelaskan logika politik undang-undang baru tersebut. Lebanon Connection telah memperlihatkan bahwa jaringan pencucian uang lebih memilih penukar uang dan perusahaan dagang daripada bank, justru karena bank telah mulai mengajukan pertanyaan. Banyak manajer aset independen, penyedia jasa fidusia, dan pengacara yang bersangkutan berpraktik di Zurich, Jenewa, dan Lugano, sering kali dalam kerja sama erat dengan bank, yang menyimpan aset sementara para perantara mengelola hubungan dengan klien. Suatu rezim yang hanya berlaku bagi bank akan mengundang perpindahan risiko ke sektor yang tidak diawasi. Oleh karena itu, pembentuk undang-undang memutuskan untuk memperluas kewajiban uji tuntas kepada semua perantara keuangan, apa pun bentuk hukum atau profesinya.

Arsitektur Undang-Undang

Undang-Undang Federal tentang Pemberantasan Pencucian Uang di Sektor Keuangan (AMLA) disahkan pada 10 Oktober 1997 dan mulai berlaku pada 1 April 1998.² Undang-undang ini dikutip dalam Himpunan Sistematis (Classified Compilation) sebagai SR 955.0 dan kemudian diganti namanya agar juga mencakup pendanaan terorisme. Undang-undang ini memiliki tiga unsur pokok. Pertama, undang-undang ini menetapkan lingkaran perantara keuangan yang tunduk pada kewajiban-kewajibannya. Kedua, undang-undang ini mengatur kewajiban uji tuntas, termasuk identifikasi pihak yang berkontrak dan pemilik manfaat (beneficial owner), kewajiban untuk mengklarifikasi transaksi yang tidak lazim, dan kewajiban untuk menyimpan catatan. Ketiga, undang-undang ini menciptakan kewajiban untuk melaporkan kecurigaan dan kewajiban terkait untuk membekukan aset yang bersangkutan.

Kewajiban pelaporan merupakan perubahan yang paling terlihat. Berdasarkan Pasal 9 AMLA, perantara keuangan yang mengetahui atau memiliki dasar yang wajar untuk menduga bahwa aset yang terlibat dalam suatu hubungan usaha berkaitan dengan pencucian uang, berasal dari suatu kejahatan berat, atau berada di bawah kendali organisasi kriminal wajib segera melapor kepada Kantor Pelaporan Pencucian Uang. Hak untuk melapor berdasarkan Pasal 305ter ayat (2) Kitab Undang-Undang Hukum Pidana Swiss (SCC) tetap ada di samping kewajiban ini untuk kasus-kasus di bawah ambang batas kecurigaan yang wajar.³ Berdasarkan undang-undang aslinya, perantara wajib membekukan aset yang dilaporkan hingga lima hari, sehingga otoritas penuntutan memiliki waktu untuk memutuskan tindakan formal.⁴

Pesan tahun 1996 menyatakan prinsip yang menjadi landasan seluruh undang-undang tersebut dalam satu kalimat: “Das Geldwäschereigesetz basiert auf dem Prinzip der Selbstregulierung”.⁵ Bank, perusahaan asuransi, dan pedagang efek tetap berada di bawah pengawas sektoral mereka yang sudah ada, yang menegakkan kewajiban-kewajiban baru tersebut melalui kewenangan perizinan dan pengawasan mereka. Bagi sektor parabanking, undang-undang ini menciptakan sistem yang baru. Perantara keuangan yang tidak memiliki pengawas prudensial dapat bergabung dengan organisasi swaregulasi yang diakui oleh otoritas federal atau tunduk langsung pada pengawasan sebuah badan federal baru, yaitu Otoritas Kontrol untuk Pencegahan Pencucian Uang, yang berada di bawah Administrasi Keuangan Federal.

Organisasi swaregulasi

Organisasi swaregulasi merupakan pewaris kelembagaan dari perjanjian perbankan tahun 1977. Seperti Perjanjian tentang Kewajiban Kehati-hatian Bank (VSB), organisasi-organisasi ini berlandaskan hukum perdata. Setiap organisasi menerbitkan peraturannya sendiri yang merinci kewajiban uji tuntas menurut undang-undang bagi anggotanya, dan setiap organisasi memantau kepatuhan melalui audit serta dapat menjatuhkan sanksi hingga pengeluaran dari keanggotaan. Otoritas federal mengakui organisasi-organisasi tersebut dan mengawasinya, tanpa mengawasi anggotanya secara langsung. Sistem ini memungkinkan asosiasi profesi untuk membentuk penerapan undang-undang terhadap kegiatan usaha anggotanya sendiri, yang berkisar dari pengelolaan aset klien privat hingga sewa guna usaha (leasing) dan penukaran mata uang.

Sebaran geografis organisasi swaregulasi mencerminkan struktur sektor keuangan Swiss. Sebuah daftar yang diterbitkan oleh Otoritas Kontrol menyebutkan sebelas organisasi yang diakui. Tiga di antaranya berkedudukan di Zurich: organisasi milik Asosiasi Manajer Aset Swiss, badan swaregulasi Asosiasi Leasing Swiss, dan PolyReg. Jenewa menjadi tempat kedudukan ARIF dan OAR-G. Zug menjadi tempat kedudukan VQF, Lugano OAD FCT, dan Lucerne organisasi milik Asosiasi Fidusia Swiss. Bern menjadi tempat kedudukan organisasi asosiasi pengacara dan notaris serta badan-badan internal Swiss Post dan Perkeretaapian Federal.⁶ Pada tahun 2007, 6.293 perantara keuangan berafiliasi dengan organisasi swaregulasi, sedangkan 412 diawasi langsung oleh Otoritas Kontrol.⁷

Perbandingan dengan Jenewa cukup instruktif. Di kedua kota tersebut, organisasi swaregulasi menjadi bagian penting dari infrastruktur keuangan setempat, dengan staf, jaringan audit, dan yurisprudensinya sendiri. Organisasi-organisasi di Zurich berorientasi pada manajer aset independen serta industri leasing dan kredit konsumen. Dua organisasi di Jenewa tumbuh dari profesi-profesi setempat yang melayani klien privat internasional, yang struktur khasnya diuraikan dalam volume pendamping tentang Jenewa.

Kantor Pelaporan Pencucian Uang

Lembaga baru kedua adalah Kantor Pelaporan Pencucian Uang Swiss, yang dikenal dengan akronim bahasa Prancisnya, MROS. Kantor ini didirikan di dalam Kantor Polisi Federal sebagai unit intelijen keuangan. Kantor ini menerima laporan dari perantara keuangan, menganalisisnya, dan meneruskan perkara yang cukup substansial kepada otoritas penuntutan pidana. Kantor tersebut mulai bekerja dengan segelintir staf pada tahun 1998. Sebelum adanya undang-undang ini, perantara keuangan hanya menyampaikan tiga puluh hingga empat puluh laporan per tahun berdasarkan rezim sukarela. Pada tahun 1998 saja, kantor baru tersebut menerima 160 laporan mengenai aset lebih dari 330 juta franc.⁸

Pertumbuhan sejak saat itu menggambarkan bagaimana budaya pelaporan berubah. Pada tahun 2022, kantor tersebut menerima 7.638 laporan aktivitas mencurigakan mengenai 13.750 hubungan usaha, dengan perkiraan volume aset pada kisaran belasan miliar franc. Sekitar 90 persen laporan berasal dari bank, sedangkan perantara keuangan lainnya tetap kurang terwakili.⁹ Setelah diperkenalkannya sistem informasi goAML pada Januari 2020, volume laporan tahunan hampir empat kali lipat. Pada tahun 2025, MROS menerima 21.087 laporan aktivitas mencurigakan, 39,3 persen lebih banyak daripada 15.141 laporan pada tahun 2024, dan 91,3 persen di antaranya berasal dari bank. Kantor tersebut saat itu mempekerjakan sekitar 57 setara pegawai penuh waktu.¹⁰ Analisis rinci tentang sistem pelaporan saat ini termasuk dalam Bagian I buku ini. Untuk argumen historis, cukup dicatat bahwa kewajiban pelaporan tahun 1997 menciptakan arus informasi permanen dari sektor keuangan kepada negara, yang justru hendak dicegah oleh rahasia bank tahun 1934.

Dari Otoritas Kontrol menjadi FINMA

Otoritas Kontrol tetap merupakan kantor federal yang relatif kecil. Keberadaannya yang mandiri berakhir dengan reorganisasi pengawasan pasar keuangan Swiss. Pada 22 Juni 2007, Majelis Federal mengesahkan Undang-Undang Pengawasan Pasar Keuangan (FINMASA), yang menggabungkan Komisi Perbankan Federal, Kantor Federal Asuransi Swasta, dan Otoritas Kontrol menjadi satu otoritas tunggal. Otoritas Pengawas Pasar Keuangan Swiss (FINMA) mulai beroperasi pada 1 Januari 2009.¹¹

Sisi perbankan juga telah berkembang. Pada Juni 2002, sebuah kelompok kerja Komisi Perbankan Federal tentang aturan mengenal nasabah (know-your-customer) mengusulkan agar pedoman pencucian uang Komisi tahun 1998 diganti dengan peraturan formal berdasarkan AMLA. Peraturan yang diusulkan memperkenalkan pendekatan berbasis risiko, yang menerapkan standar berbeda sesuai dengan risiko suatu hubungan usaha. Peraturan tersebut mensyaratkan uji tuntas yang ditingkatkan bagi orang-orang yang populer secara politik (politically exposed persons) dan pemantauan terkonsolidasi atas risiko reputasi di seluruh grup keuangan internasional. Prosedur identifikasi yang rinci diserahkan kepada VSB.¹² Penekanan pada orang-orang yang populer secara politik bukanlah kebetulan. Hal ini merupakan akibat langsung dari perkara-perkara dana penguasa otoriter (potentate funds), terutama perkara Abacha, yang diuraikan pada bagian berikutnya.

Catatan

1. Dewan Federal, Botschaft zum Geldwäschereigesetz tanggal 17 Juni 1996, BBl 1996 III 1101 (lihat di atas). ↩
2. PricewaterhouseCoopers AG, Bekämpfung der Geldwäscherei (lihat di atas), mengenai tanggal mulai berlaku; law.ch, LAWINFO, “Geldwäscherei / Geldwäschereigesetz – Gesetzliche Grundlagen”, https://law.ch/lawinfo/geldwaescherei-geldwaeschereigesetz/gesetzliche-grundlagen/, mengenai tanggal pengesahan. ↩
3. Dewan Federal, Botschaft zum Bundesgesetz zur Bekämpfung der Geldwäscherei im Finanzsektor tanggal 17 Juni 1996, mengenai pilihan kewajiban pelaporan bagi perantara keuangan dan mengenai tetap berlakunya hak melapor berdasarkan Pasal 305ter ayat (2) SCC yang diperkenalkan pada tahun 1994, https://www.finma.ch/FinmaArchiv/gwg/d/dokumentationen/gesetze_und_regulierung/bundesgesetzgebung/PDF/Botschaft_GwG_d.pdf. Teks Pasal 9 AMLA yang berlaku saat ini berbeda setelah revisi-revisi berikutnya. ↩
4. Dewan Federal, Botschaft zum Geldwäschereigesetz tanggal 17 Juni 1996 (lihat di atas), yang menyatakan bahwa setelah paling lama lima hari perantara mengetahui apakah aset yang diblokir pada saat pelaporan dapat dilepaskan. Ketentuan tersebut kemudian diubah. ↩
5. Dewan Federal, Botschaft zum Geldwäschereigesetz (lihat di atas). ↩
6. Otoritas Kontrol untuk Pencegahan Pencucian Uang, Liste der von der Kontrollstelle anerkannten Selbstregulierungsorganisationen, https://www.finma.ch/FinmaArchiv/gwg/d/themen/institute/pdf/srolistd.pdf. ↩
7. Otoritas Kontrol untuk Pencegahan Pencucian Uang, “Zahlen und Fakten”, https://www.finma.ch/FinmaArchiv/gwg/d/dokumentationen/zahlen_und_fakten/index.php, dengan angka-angka untuk tahun 2005–2007. ↩
8. Anton Brönnimann (Kepala MROS), “25 Jahre Geldwäschereigesetz im Rückblick”, Die Volkswirtschaft, 14 Maret 2023, https://dievolkswirtschaft.ch/de/2023/03/25-jahre-geldwaeschereigesetz-im-rueckblick/. ↩
9. Brönnimann, “25 Jahre Geldwäschereigesetz” (lihat di atas). ↩
10. Kantor Pelaporan Pencucian Uang Swiss (MROS), Jahresbericht 2025, Mei 2026, https://www.fedpol.admin.ch/dam/de/sd-web/05JKPvNkIrsY/jb-mros-2025-d.pdf. ↩
11. Otoritas Kontrol untuk Pencegahan Pencucian Uang, “FINMA”, https://www.finma.ch/FinmaArchiv/gwg/d/themen/finma/index.php. ↩
12. Komisi Perbankan Federal, Sorgfaltspflichten von Banken und Effektenhändlern bei Geldwäscherei, Terrorismusfinanzierung und Beziehungen zu politisch exponierten Personen, laporan kelompok kerja KYC, Juni 2002, https://www.finma.ch/finmaarchiv/ebk/d/archiv/2002/pdf/neu090702-02d.pdf. ↩

Hanya untuk informasi umum. Artikel ini bukan merupakan nasihat hukum atau pajak, tidak menggantikan nasihat atas kasus individual, dan tidak menimbulkan hubungan antara advokat dan klien. Artikel ini mencerminkan keadaan hukum per Oktober 2026.