Krisis perbankan dan tuntutan akan pengawasan

Prasejarah panjang usulan-usulan yang gagal

Swiss memasuki abad kedua puluh tanpa pengawasan federal apa pun atas bank-bank komersialnya. Konstitusi Federal tahun 1874 memberikan kewenangan kepada Konfederasi untuk membuat undang-undang tentang uang kertas, kewenangan yang menghasilkan pendirian Bank Nasional Swiss pada 1907, tetapi tidak ada kewenangan sebanding yang digunakan untuk mengatur penghimpunan simpanan. Pengawasan atas bank-bank kanton berada di tangan kanton-kanton yang memilikinya, sedangkan bank-bank komersial, para bankir privat, dan bank-bank tabungan bertanggung jawab kepada pemegang saham, mitra, dan kreditur mereka berdasarkan hukum umum perseroan dan perjanjian. Asosiasi Bankir Swiss, yang didirikan pada 1912, lebih menyukai keadaan seperti itu.

Upaya serius pertama untuk mengubah keadaan ini muncul menjelang Perang Dunia Pertama. Sébastien Guex telah menunjukkan bahwa pemerintah federal mempertimbangkan pengawasan bank pada awal 1914 dan bahwa para bankir, yang dipimpin oleh Bank Nasional dan Asosiasi Bankir Swiss, menyatakan keberatan yang nyaris berupa penolakan mentah-mentah, karena mereka khawatir pengawasan resmi dapat melemahkan praktik rahasia bank.¹ Dengan demikian, kaitan antara pengawasan dan kerahasiaan, yang kelak mendominasi perundingan pada awal tahun 1930-an, sudah ada sejak awal. Setiap usulan untuk memeriksa pembukuan bank memunculkan pertanyaan siapa lagi yang kemudian dapat melihat isi pembukuan tersebut.

Selama dan setelah perang, usulan-usulan semakin banyak. Robert Vogler mencantumkan serangkaian rancangan dan pendapat yang tidak pernah menjadi undang-undang: usulan ekonom Basel Julius Landmann pada 1916, usulan lain dari ahli hukum Eugen Huber pada 1920, rancangan mantan anggota Dewan Federal Arthur Hoffmann pada 1923, usulan anggota Dewan Federal Edmund Schulthess pada 1925, dan pendapat yang disusun di Departemen Kehakiman Federal oleh Dr Haab pada 1926. Ringkasannya singkat saja: semua upaya ini tidak menghasilkan apa-apa.² Nama Landmann layak mendapat perhatian sejenak, karena profesor dari Basel itu termasuk ekonom paling dihormati dari generasinya dan telah bekerja erat dengan otoritas federal dalam masalah moneter. Bahwa bahkan usulan dari tokoh sekaliber dia tidak mampu mengatasi perlawanan bank-bank menunjukkan banyak hal tentang perimbangan kekuatan antara negara federal dan sektor keuangan dalam dekade setelah 1914.

Perdebatan tentang perpajakan pada masa perang memperkuat perimbangan tersebut. Ketika Parlemen membahas pajak perang federal pada 1915, usulan anggota parlemen Ryser untuk mewajibkan bank memberikan informasi kepada otoritas pajak dikalahkan dengan 97 suara berbanding 19. Sebuah postulat dari anggota parlemen Wirz dengan arah serupa dalam perdebatan tentang pajak perang kedua pada 1920 ditolak dengan 62 suara berbanding 22.³ Dengan demikian, kerahasiaan terhadap otoritas pajak dalam negeri dipertahankan melalui pemungutan suara terbuka di parlemen hampir dua dekade sebelum Pasal 47 ada. Kerahasiaan itu bersandar pada kebiasaan, pada perjanjian, dan pada mayoritas politik partai-partai borjuis. Justru landasan informal inilah yang kelak ingin diperkuat oleh para bankir dengan bobot hukum pidana.

Krisis 1931 hingga 1934

Apa yang tidak dapat dicapai oleh rancangan-rancangan pada tahun 1910-an dan 1920-an berhasil diwujudkan oleh krisis ekonomi dunia dalam tiga tahun. Guex menggambarkan periode sejak paruh kedua 1931 sebagai krisis perbankan terburuk dalam sejarah Swiss: dari delapan bank besar pada masa itu, satu gagal, satu lagi bertahan hanya karena bantuan federal yang masif, dan empat harus direorganisasi secara substansial.⁴ Kamus Sejarah Swiss menambahkan angka-angka di balik penilaian ini. Gabungan neraca bank-bank besar menyusut kira-kira separuhnya antara 1930 dan 1935, sebagian besar karena luasnya bisnis luar negeri mereka, dan semuanya kecuali dua yang terbesar, Swiss Bank Corporation dan Schweizerische Kreditanstalt, harus melakukan reorganisasi dan mengurangi modal sahamnya. Selama periode yang sama, pangsa bank-bank besar dalam total aset perbankan Swiss turun dari 41 persen pada 1929 menjadi 21 persen pada 1935, sedangkan pangsa bank-bank kanton naik dari 36 menjadi 40 persen.⁵ Penilaian para deposan atas krisis ini hampir tidak bisa lebih jelas lagi: mereka memindahkan tabungan mereka dari bank-bank besar yang terekspos secara internasional ke lembaga-lembaga kanton mereka yang dijamin negara.

Eksposur yang menjatuhkan bank-bank besar terutama terletak di Jerman. Selama tahun 1920-an, bank-bank Swiss memberikan pinjaman besar kepada industri, pemerintah kota, dan bank-bank Jerman, karena tertarik oleh suku bunga yang tinggi dan oleh stabilitas Republik Weimar yang tampak setelah stabilisasi mark. Ketika krisis perbankan Jerman pada Juli 1931 menyebabkan kontrol devisa dan perjanjian moratorium yang membekukan kredit jangka pendek asing, sebagian besar aset ini menjadi tidak likuid dalam semalam. Bab berikutnya tentang Perang Dunia Kedua kembali membahas komitmen bank-bank Swiss di Jerman, karena kredit-kredit yang dibekukan pada 1931 membentuk hubungan mereka dengan Reich selama lima belas tahun berikutnya. Zurich, sebagai kedudukan Kreditanstalt, Bank Leu, dan Eidgenössische Bank, merasakan guncangan itu dengan sangat kuat.

Namun, kasus yang paling spektakuler adalah sebuah lembaga dari Bern. Schweizerische Volksbank didirikan pada 1869 oleh perwakilan buruh, pegawai negeri, dan pedagang sebagai Volksbank di Bern dan tumbuh menjadi bank koperasi dengan cabang di seluruh negeri. Pada 1930, bank ini merupakan bank terbesar kedua di Swiss, dengan total aset sebesar 1.684 juta franc dan 1.639 karyawan. Depresi membawanya ke ambang keruntuhan pada musim gugur 1933, sehingga Konfederasi mengambil penyertaan sebesar 100 juta franc dalam modal koperasinya, penyertaan yang kemudian harus dipangkas separuhnya dua kali.⁶ Luzi C. Schutz, yang menulis untuk Swissinfo, menghubungkan kelemahan bank tersebut dengan investasi luar negeri yang berisiko, pinjaman kepada perusahaan keluarga Swiss di industri bordir, jam tangan, dan perhotelan, serta penipuan besar yang melibatkan sebuah perusahaan penggilingan Prancis pada 1929.⁷

Kronologi penyelamatan dapat direkonstruksi dengan cukup tepat. Rush terhadap Volksbank dimulai pada September 1931, setelah Britania meninggalkan standar emas. Pada November tahun itu, neraca telah menyusut sekitar 300 juta franc. Pada 17 Oktober 1933, bank tersebut secara resmi meminta bantuan Konfederasi. Penyelamatan diumumkan pada 18 November, dan pada 8 Desember 1933 Majelis Federal dengan suara bulat mengesahkan suntikan modal melalui keputusan federal. Tahap pertama sebesar 30 juta franc dibayarkan pada 19 Desember 1933 dan tahap terakhir pada 23 Februari 1934, dengan penerbitan 200.000 saham koperasi biasa kepada Konfederasi. Nilai nominal saham para anggota lama dipotong dari 1.000 menjadi 500 franc dan hak penebusan mereka ditangguhkan, sedangkan bank itu sendiri harus menyelidiki tanggung jawab manajemen lamanya, mengurangi biaya, dan menutup cabang-cabang. Ketika Volksbank membeli kembali saham federal pada 1947 dan 1948 seharga 51,4 juta franc, biaya bersih bagi Konfederasi, sebelum dividen, mencapai 48,6 juta franc.⁸ Vogler menekankan bobot politik jumlah ini, yang ia sebut sangat tinggi tak terlukiskan untuk masanya dan yang diberikan atas dasar keputusan federal yang mendesak.⁹

Penyelamatan itu mengubah persamaan politik. Konfederasi yang telah menyediakan seperempat anggaran tahunannya untuk satu bank tidak lagi dapat mengatakan kepada Parlemen bahwa bank adalah urusan pribadi. Kaum Sosial Demokrat, yang telah lama menuntut kontrol publik atas bank, kini dapat menunjuk tagihan nyata bagi pembayar pajak. Argumen bahwa negara harus dapat melihat apa yang dibiayainya bergema jauh melampaui kalangan kiri. Para bankir, di pihak mereka, memahami bahwa suatu bentuk pengawasan telah menjadi tak terelakkan dan mengarahkan tenaga mereka untuk membentuknya. Guex mengutip syarat-syarat yang telah mereka rumuskan sejak musim panas 1931, ketika masalah pengawasan pertama kali diangkat kembali: pengawasan harus lunak dan tidak boleh dijalankan oleh administrasi negara, dan pengawasan itu juga harus disertai pengaturan yang dirancang untuk menjaga rahasia bank.¹⁰

Kegagalan kedua, kali ini di Jenewa, terjadi di tengah proses legislasi. Banque d’Escompte Suisse, atau Schweizerische Diskontbank, dibentuk dengan nama tersebut pada September 1931 ketika Comptoir d’Escompte de Genève bergabung dengan Union Financière de Genève. Dengan total aset sekitar 470 juta franc pada 1930, bank ini jauh lebih kecil daripada Volksbank. Sejak Juli 1931, bank ini menerima dukungan refinancing yang luas, yang dikoordinasikan antara Konfederasi, kanton Jenewa, Eidgenössische Darlehenskasse yang baru dibentuk, dan sebuah konsorsium bank yang mencakup Kreditanstalt dan Swiss Bank Corporation. Karena dukungan itu ternyata tidak memadai, Diskontbank menutup loketnya untuk selamanya pada April 1934.¹¹ Bank ini memasuki likuidasi melalui perdamaian dengan kreditur, liquidation concordataire, yang berkas-berkasnya kemudian berpindah ke tangan Komisi Perbankan Federal dan dipelajari oleh Komisi Ahli Independen sebagai bukti tentang bisnis surat berharga dengan Jerman.¹²

Perbandingan Jan Baumann atas kedua kasus tersebut menghasilkan wawasan yang mudah terlewatkan. Volksbank diselamatkan pada akhir 1933, ketika penyusunan undang-undang perbankan sedang berlangsung dengan giat dan bantuan federal dapat disajikan sebagai jembatan menuju tatanan regulasi yang baru. Diskontbank dibiarkan gagal pada April 1934, setelah rancangan undang-undang berada di Parlemen dan insentif politik untuk terus mendukung bank yang lemah telah berkurang.¹³ Kamus Sejarah Swiss mencatat keruntuhan bank Jenewa itu pada 1934 sebagai salah satu peristiwa yang menentukan dalam krisis tersebut.¹⁴ Bagi Jenewa, yang sejarah perbankannya ditelusuri secara rinci dalam volume pendamping buku ini, kegagalan itu menandai berakhirnya upaya ambisius untuk membangun bank komersial besar di tepi danau. Sejak itu, identitas keuangan kota tersebut menjadi semakin erat terkait dengan bank-bank privatnya.

Krisis ini juga menyentuh Basler Handelsbank, yang namanya segera menjadi tak terpisahkan dari sejarah rahasia bank. Bank dari Basel ini memiliki komitmen besar di Jerman dan membutuhkan dukungan federal sebelum akhirnya diserap oleh Swiss Bank Corporation pada 1945.¹⁵ Sebelum itu, bank ini menjadi tempat terjadinya perkara yang, lebih dari peristiwa lain mana pun, menentukan agenda bagi Pasal 47.

Catatan

1. Sébastien Guex, “The Origins of the Swiss Banking Secrecy Law and Its Repercussions for Swiss Federal Policy”, Business History Review 74 (2000), hlm. 237–266, teks lengkap melalui repositori Universitas Lausanne, https://api.unil.ch/iris/server/api/core/bitstreams/48a786e1-2b45-4c01-b99c-bb69c0cac14f/content. Guex, profesor di Lausanne, mendasarkan artikelnya pada arsip Departemen Keuangan Federal dan Asosiasi Bankir Swiss. ↩
2. Robert U. Vogler, Das Schweizer Bankgeheimnis: Entstehung, Bedeutung, Mythos, Beiträge zur Finanzgeschichte, Heft 7 (Zurich: Verein für Finanzgeschichte Schweiz und Fürstentum Liechtenstein, 2005), hlm. 14 (“Alle diese Versuche verliefen im Sande”), https://www.finanzgeschichte.ch/Vogler%20Schweizer%20Bankgeheimnis.pdf. Vogler selama bertahun-tahun merupakan sejarawan Swiss Bank Corporation dan kemudian UBS. ↩
3. Vogler, Das Schweizer Bankgeheimnis (2005), hlm. 14–16, yang mencatat hasil pemungutan suara atas usulan Ryser (19 berbanding 97) dan atas postulat Wirz (22 berbanding 62). ↩
4. Guex, “Origins of the Swiss Banking Secrecy Law” (2000), hlm. 243. ↩
5. Martin Körner dan Youssef Cassis, “Banken”, Historisches Lexikon der Schweiz (HLS), versi 17 Agustus 2006, bagian tentang proses konsentrasi pada abad kedua puluh, https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/014061/2006-08-17/. ↩
6. Jan-Henning Baumann, “Schweizerische Volksbank (SVB)”, HLS, https://hls-dhs-dss.ch/articles/041976. Volksbank diambil alih oleh CS Holding pada 1993 setelah mengalami kerugian besar dalam krisis properti pada awal tahun 1990-an. ↩
7. Luzi C. Schutz, “Der Staat als ‘Bankier wider Willen’”, SWI swissinfo.ch, 17 April 2023, https://www.swissinfo.ch/ger/kultur/der-staat-als-bankier-wider-willen/48431754. ↩
8. Yale Program on Financial Stability, New Bagehot Project, “Switzerland: Schweizerische Volksbank Capital Injection, 1933”, https://newbagehot.yale.edu/docs/switzerland-schweizerische-volksbank-capital-injection-1933. Studi kasus tersebut menyatakan bahwa 100 juta franc setara dengan kira-kira seperempat anggaran federal tahun 1933. ↩
9. Vogler, Das Schweizer Bankgeheimnis (2005), hlm. 25–26, tempat ia menggambarkan krisis Volksbank sebagai katalis konsensus legislatif. ↩
10. Guex, “Origins of the Swiss Banking Secrecy Law” (2000), yang membahas posisi para bankir pada 1931 dan 1932 berdasarkan catatan Asosiasi Bankir Swiss dan Departemen Keuangan Federal. ↩
11. Jan Baumann, Bundesinterventionen in der Bankenkrise 1931–1937: Eine vergleichende Studie am Beispiel der Schweizerischen Volksbank und der Schweizerischen Diskontbank (disertasi, Universitas Zurich, 2007), hlm. 13 catatan 3 (merger September 1931) dan hlm. 24 (“Im April 1934, als die Diskontbank ihre Schalter für immer schloss”), https://ypfsresourcelibrary.blob.core.windows.net/fcic/YPFS/20070185.pdf. ↩
12. Dokumen Diplomatik Swiss (Dodis), entri “Banque d’escompte suisse en liquidation concordataire”, https://dodis.ch/R8252, yang mencatat merger Comptoir d’Escompte de Genève dan Union financière de Genève, para pejabat utama bank tersebut, dan sumber-sumber yang tersimpan tentangnya. ↩
13. Baumann, Bundesinterventionen in der Bankenkrise (2007), yang berpendapat bahwa proses legislasi mengubah kondisi politik bagi penyelamatan dan bahwa pada April 1934 ketidakpastian regulasi telah berkurang. ↩
14. Körner dan Cassis, “Banken”, HLS (2006), bagian tentang abad kedua puluh (“Die Banque d’Escompte Suisse in Genf brach 1934 zusammen”). ↩
15. Komisi Ahli Independen Swiss – Perang Dunia Kedua (ICE/UEK), ringkasan volume 13: Marc Perrenoud, Rodrigo López, Florian Adank, Jan Baumann, Alain Cortat dan Suzanne Peters, La place financière et les banques suisses à l’époque du national-socialisme: Les relations des grandes banques avec l’Allemagne (1931–1946), https://www.uek.ch/de/schlussbericht/Publikationen/Zusammenfassungenpdf/13d.pdf, yang mencatat bahwa bisnis jangka pendek dengan Jerman sangat penting bagi kelangsungan hidup Basler Handelsbank dan bahwa Volksbank memerlukan restrukturisasi kedua setelah suntikan federal sebesar 100 juta franc. ↩

Hanya untuk informasi umum. Artikel ini bukan merupakan nasihat hukum atau pajak, tidak menggantikan nasihat atas kasus individual, dan tidak menimbulkan hubungan antara advokat dan klien. Artikel ini mencerminkan keadaan hukum per Oktober 2026.