Konvensi uji tuntas 1977

Asal-usul dan para pihak

Perkara Chiasso melahirkan aturan Swiss pertama tentang identifikasi nasabah dengan kecepatan yang luar biasa. Pada 1 Juli 1977, kurang dari tiga bulan setelah siaran pers Kreditanstalt, Asosiasi Bankir Swiss dan Bank Nasional Swiss (SNB) menandatangani “Perjanjian tentang uji tuntas yang harus diterapkan bank-bank dalam menerima dana dan tentang praktik kerahasiaan bank”, yang dalam bahasa Jerman dikenal sebagai Vereinbarung über die Sorgfaltspflicht der Banken dan disingkat VSB.¹ Masing-masing bank menyatakan aksesi terhadapnya dengan menandatanganinya. Instrumen tersebut disepakati untuk jangka waktu lima tahun dan diperbarui dengan perubahan pada 1 Juli 1982.²

Pilihan bentuk ini merupakan ciri khas regulasi keuangan Swiss pada tahun 1970-an. Parlemen sebenarnya dapat membuat undang-undang, dan kaum Sosial Demokrat menuntut persis hal itu. Namun, Bank Nasional tidak memiliki kewenangan berdasarkan undang-undang untuk mengatur perilaku bank-bank terhadap nasabah mereka. Komisi Perbankan Federal, yang mengawasi bank-bank berdasarkan Undang-Undang Perbankan tahun 1934, berfokus pada solvabilitas dan pada penyelenggaraan usaha yang layak dalam arti umum. Perjanjian privat memungkinkan Bank Nasional menggunakan otoritasnya tanpa menunggu perundang-undangan, sementara bank-bank tetap memegang kendali atas rinciannya. Année politique merangkum inti kesepakatan baru itu sebagai suatu komitmen yang melarang bank-bank, dengan ancaman sanksi, untuk memfasilitasi pemindahan modal secara ilegal atau membantu nasabah mengelabui otoritas.³

Perjanjian itu juga merupakan langkah defensif. Para penandatangannya berharap bahwa swaregulasi yang kasatmata akan melemahkan inisiatif Sosial Demokrat dan menenangkan pemerintah-pemerintah asing, terutama Italia, yang uang warganya menjadi pusat perkara Chiasso. Leksikon sejarah Liechtenstein mencatat bahwa bank-bank Swiss dan Liechtenstein sama-sama mengadopsi aturan uji tuntas pertama mereka pada tahun 1977, dan bahwa Kepangeranan tersebut mereformasi hukum pidana dan hukum perusahaannya antara tahun 1977 dan 1980.⁴ Dengan demikian, skandal itu memiliki dampak regulasi regional yang menjangkau melampaui perbatasan Swiss.

Isi: mengenal nasabah

Inti perjanjian tahun 1977 adalah kewajiban untuk memverifikasi identitas pihak yang membuat kontrak pada saat membuka rekening, rekening efek, atau kotak penyimpanan, atau pada saat melakukan transaksi tunai dalam jumlah besar. Apabila bank meragukan apakah pihak yang membuat kontrak adalah pemilik sebenarnya dari aset tersebut, bank wajib memperoleh pernyataan tertulis yang mengidentifikasi pemilik manfaat (beneficial owner). Pernyataan ini dikenal sebagai Formulir A, nama yang masih digunakan dalam versi perjanjian yang berlaku saat ini.⁵ Secara substansi, ini merupakan aturan know-your-customer satu dekade sebelum istilah tersebut masuk ke dalam kosakata internasional. Aturan itu bertumpu pada gagasan sederhana: kerahasiaan bank melindungi privasi nasabah, tetapi mengandaikan bahwa bank sendiri mengetahui siapa nasabahnya.

Pengecualian penting berlaku bagi pengacara, notaris, dan orang-orang lain yang terikat oleh rahasia profesi. Mereka dapat membuka rekening untuk klien tanpa mengungkapkan nama klien kepada bank, asalkan mereka menandatangani pernyataan yang dikenal sebagai Formulir B. Pada formulir itu, mereka menegaskan bahwa mereka mengenal pemilik manfaat dan bahwa rekening tersebut melayani suatu mandat profesional.⁶ Formulir B mencerminkan kedudukan khusus yang diberikan hukum Swiss kepada rahasia profesi pengacara. Formulir itu juga membuka celah yang memungkinkan pemilik manfaat tetap tidak dikenal oleh bank, dan celah itu baru ditutup pada tahun 1991.

Pilar kedua perjanjian menyangkut perilaku terhadap otoritas asing. Bank-bank berjanji untuk tidak memberikan bantuan aktif bagi pelarian modal dari negara-negara yang membatasi ekspor modal, dan untuk tidak membantu nasabah mengelabui otoritas pajak melalui sertifikat yang tidak lengkap atau menyesatkan. Aturan-aturan ini tetap tercantum dalam perjanjian hingga hari ini. Dalam versi tahun 2008, aturan-aturan itu muncul sebagai Pasal 7 tentang pelarian modal dan Pasal 8 tentang penggelapan pajak.⁷ Pembatasan itu sempit. Penerimaan pasif atas uang asing yang tidak dilaporkan tetap sah. Yang dilarang adalah bantuan aktif semacam yang telah diberikan oleh para manajer Chiasso, misalnya dengan mengorganisasi pengangkutan lintas batas atau dengan menerbitkan dokumen palsu. Perbedaan antara penerimaan pasif dan bantuan aktif akan membentuk praktik perbankan Swiss hingga berakhirnya kerahasiaan bank bagi nasabah asing, yang diuraikan dalam Bagian G buku ini.

Penegakan melalui arbitrase privat

Ciri paling orisinal dari perjanjian tersebut adalah mekanisme penegakannya. Pelanggaran harus diselidiki dan dikenai sanksi oleh sebuah komisi, yang anggotanya diangkat bersama oleh Bank Nasional dan Asosiasi Bankir. Sanksi tersebut berbentuk denda kontraktual yang harus dibayar oleh bank yang melanggar. Dalam versi perjanjian yang berlaku saat ini, sebuah dewan pengawas yang terdiri atas sekurang-kurangnya lima anggota, yang sebagian besar independen, menyelidiki pelanggaran. Dewan itu dapat menjatuhkan denda kontraktual hingga sepuluh juta franc, yang dibayarkan oleh Asosiasi Bankir untuk tujuan amal.⁸ Mekanisme itu memberi bank-bank sebuah tribunal disiplin mereka sendiri, dengan kredibilitas yang bersumber dari keikutsertaan bank sentral.

Sifat hibrida dari pengaturan ini segera dibawa ke pengadilan. Pada tahun 1983, Asosiasi Fidusia Swiss mengajukan gugatan terhadap Bank Nasional terkait versi perjanjian tahun 1982. Pertanyaan pokoknya adalah apakah perjanjian itu termasuk hukum publik atau hukum privat. Dalam BGE 109 Ib 146 tanggal 3 Juni 1983, Mahkamah Agung Federal berpendapat bahwa perjanjian tersebut merupakan kontrak berdasarkan hukum privat. Dengan menerapkan teori subordinasi, mahkamah menalar bahwa perjanjian itu lahir dari perundingan antara pihak-pihak yang berkedudukan setara dan bahwa bank-bank bebas untuk bergabung atau tetap berada di luarnya. Pengangkatan komisi arbitrase berdasarkan kesepakatan bersama antara Bank Nasional dan Asosiasi Bankir tidak memberinya sifat sebagai otoritas publik. Meskipun demikian, mahkamah menambahkan bahwa Bank Nasional, bahkan ketika bertindak dalam bentuk hukum privat, tetap terikat oleh mandat publiknya dan oleh hak-hak dasar.⁹

Putusan tersebut merupakan sebuah klasik kecil dalam hukum keuangan Swiss. Putusan itu menegaskan bahwa swaregulasi dapat digunakan untuk menetapkan standar perilaku yang belum diadopsi oleh pembuat undang-undang. Putusan itu juga menandai batas-batas perangkat tersebut, karena kontrak privat hanya dapat mengikat pihak yang menandatanganinya. Manajer aset, fidusia, dan pengacara di luar sektor perbankan tetap berada di luar jangkauannya. Celah itulah yang dua puluh tahun kemudian mendorong pembuat undang-undang untuk memperluas uji tuntas ke seluruh sektor keuangan.

Dari kesepakatan bank sentral menjadi kode industri

Keikutsertaan Bank Nasional tidak bertahan lama. Ketika perjanjian itu akan diperbarui pada tahun 1987, perjanjian tersebut digantikan oleh perjanjian baru yang disepakati hanya antara Asosiasi Bankir Swiss dan bank-bank penandatangan.¹⁰ Sejak saat itu, VSB menjadi kode industri milik bank-bank itu sendiri. Pesan Dewan Federal tentang Undang-Undang Anti-Pencucian Uang tahun 1996 menguraikan bagaimana perjanjian itu telah direvisi beberapa kali bekerja sama dengan Komisi Perbankan dan memujinya karena memuat aturan-aturan yang menjadi pelopor di tingkat internasional dalam pemberantasan pencucian uang.¹¹

Revisi-revisi menyusul secara berkala, di antaranya versi tahun 2008, 2016, dan 2020, yang masing-masing menyesuaikan perjanjian dengan hukum pidana dan hukum pengawasan yang baru. Versi yang berlaku sejak 1 Januari 2020, VSB 20, menurunkan ambang batas identifikasi dalam transaksi tunai dari 25.000 menjadi 15.000 franc dan memformalkan identifikasi melalui video dan daring.¹² Tujuan perjanjian yang dinyatakan saat ini meliputi pemeliharaan reputasi bank-bank Swiss serta pemberantasan pencucian uang dan pendanaan terorisme. Kata “reputasi” menghubungkan teks modern itu secara langsung dengan tahun 1977, ketika Kreditanstalt dan seluruh sektor perbankan Swiss telah belajar betapa cepatnya reputasi dapat hilang.

Pengalaman bekerja dengan VSB membentuk budaya profesional bank-bank Zurich jauh sebelum hukum pencucian uang berdasarkan undang-undang ada. Pembukaan rekening menjadi prosedur formal dengan formulir, pemeriksaan, dan tanda tangan. Audit internal dan kemudian fungsi kepatuhan (compliance) memperoleh mandat untuk memverifikasi bahwa prosedur telah diikuti. Auditor eksternal, yang harus mengonfirmasi kepatuhan terhadap perjanjian tersebut, menjadi bagian dari rantai penegakan. Ketika Undang-Undang Anti-Pencucian Uang hadir pada tahun 1997, bank-bank telah memiliki praktik identifikasi nasabah selama dua dekade. Sebagaimana ditunjukkan dalam bagian-bagian berikutnya, sektor keuangan nonbank harus membangun praktik itu dari nol.

Catatan

1. “Switzerland”, The International Lawyer, vol. 26, no. 2 (1992), artikel 13, https://scholar.smu.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=2893&context=til, pada hlm. 545, yang menyebut tanggal 1 Juli 1977 dan menyebut Asosiasi Bankir Swiss dan Bank Nasional Swiss sebagai penandatangan. ↩
2. The International Lawyer, vol. 26, no. 2 (1992), pada hlm. 545. ↩
3. Année politique suisse 1977 (di atas), tentang kesepakatan antara Bank Nasional dan Asosiasi Bankir tentang uji tuntas dan kerahasiaan bank. ↩
4. Historisches Lexikon des Fürstentums Liechtenstein (HLFL), Lussy, “Chiasso-Skandal” (di atas). ↩
5. Asosiasi Bankir Swiss, “Praxis der Aufsichtskommission zur Sorgfaltspflicht der Banken 2005–2010”, bagian V/2.2.1, hlm. 28–29, yang menyatakan bahwa versi asli perjanjian tertanggal 1 Juli 1977, bahwa Pasal 3 VSB 1977 mewajibkan identifikasi “wahrer Berechtigter” (sementara istilah “wirtschaftlich Berechtigter” digunakan secara konsisten sejak VSB 1982), dan yang membahas Formulir A yang berlaku saat ini, https://www.swissbanking.ch/_Resources/Persistent/a/6/c/f/a6cf3bd5e977aaf369ca224c3aa0f9f23b57bf77/T%C3%A4tigkeitsberichte%20der%20Aufsichtskommission%20zur%20VSB%202005%20-%202010%20%28PDF%29.pdf. ↩
6. The International Lawyer, vol. 26, no. 2 (1992), pada hlm. 546–547. ↩
7. Asosiasi Bankir Swiss, Vereinbarung über die Standesregeln zur Sorgfaltspflicht der Banken (VSB 08), Pasal 7 dan 8, https://www.finma.ch/finmaarchiv/ebk/d/ebk/taetigkeit/pdfs/20080925_SBVg_VSB_08_d.pdf. ↩
8. VSB 08, Pasal 11 dan 12 (di atas); mengenai penggunaan denda untuk tujuan amal dan mengenai VSB 20 yang berlaku saat ini, Wikipedia berbahasa Jerman, “Vereinbarung über die Standesregeln zur Sorgfaltspflicht der Banken”, https://de.wikipedia.org/wiki/Vereinbarung_%C3%BCber_die_Standesregeln_zur_Sorgfaltspflicht_der_Banken. ↩
9. Mahkamah Agung Federal, BGE 109 Ib 146 tanggal 3 Juni 1983, Schweizerischer Treuhänder-Verband v. Schweizerische Nationalbank, https://entscheide.weblaw.ch/cache.php?link=bge-109-ib-146&sel_lang=de. ↩
10. The International Lawyer, vol. 26, no. 2 (1992), pada hlm. 547. ↩
11. Dewan Federal, Botschaft zum Bundesgesetz zur Bekämpfung der Geldwäscherei im Finanzsektor (96.055) tanggal 17 Juni 1996, BBl 1996 III 1101, https://www.finma.ch/FinmaArchiv/gwg/d/dokumentationen/gesetze_und_regulierung/bundesgesetzgebung/PDF/Botschaft_GwG_d.pdf. ↩
12. Wikipedia berbahasa Jerman, “Vereinbarung über die Standesregeln zur Sorgfaltspflicht der Banken” (di atas), tentang VSB 20. ↩

Hanya untuk informasi umum. Artikel ini bukan merupakan nasihat hukum atau pajak, tidak menggantikan nasihat atas kasus individual, dan tidak menimbulkan hubungan antara advokat dan klien. Artikel ini mencerminkan keadaan hukum per Oktober 2026.