Peraturan darurat dan transaksinya

Hukum darurat berdasarkan Pasal 184 dan 185 Konstitusi

Arsitektur hukum penyelamatan tersebut bertumpu pada sebuah peraturan (ordinance) Dewan Federal yang diadopsi pada 16 Maret 2023 dan diubah pada 19 Maret pukul 20.00, ketika konferensi pers masih berlangsung. Judul lengkapnya menggambarkan tujuan awalnya, yaitu Peraturan tentang Pinjaman Bantuan Likuiditas Tambahan dan Pemberian Jaminan Gagal Bayar Federal untuk Pinjaman Bantuan Likuiditas Bank Nasional Swiss kepada Bank-Bank yang Penting secara Sistemik. Peraturan ini diumumkan dalam himpunan resmi dan tercantum dalam himpunan sistematis hukum federal sebagai SR 952.3. Dewan Federal mendasarkannya langsung pada Konstitusi Federal, yaitu pada Pasal 184 ayat (3), yang memungkinkannya mengeluarkan peraturan apabila perlindungan kepentingan negara menghendakinya, dan pada Pasal 185 ayat (3), yang memungkinkannya mengeluarkan peraturan untuk menangkal gangguan serius terhadap ketertiban umum atau keamanan dalam maupun luar negeri yang sedang terjadi atau mengancam. Departemen Keuangan Federal menjelaskan bahwa pihaknya harus mengandalkan hukum darurat karena hukum biasa tidak memuat kerangka bagi jaring pengaman likuiditas publik (public liquidity backstop).¹

Penggunaan kewenangan darurat konstitusional dalam krisis perbankan bukanlah hal yang belum pernah terjadi. Penyelamatan UBS pada bulan Oktober 2008, yang dibahas dalam bab sebelumnya, juga mengandalkannya. Namun, skala dan jangkauannya terhadap hak-hak privat merupakan hal baru. Peraturan tahun 2023 tidak hanya memberi wewenang kepada Konfederasi untuk mengeluarkan uang. Peraturan tersebut juga mengubah urutan kreditur dalam kepailitan, menangguhkan ketentuan-ketentuan pokok Undang-Undang Merger (Merger Act), dan, dalam versinya tanggal 19 Maret, memberi wewenang kepada Otoritas Pengawas Pasar Keuangan Swiss (FINMA) untuk memerintahkan penghapusbukuan (write-down) obligasi subordinasi. Masing-masing ciri ini kemudian menuntut pengadilan untuk menentukan sejauh mana suatu peraturan darurat Dewan Federal boleh mencampuri hak milik dan hak kontraktual tanpa dasar dalam undang-undang yang diadopsi oleh Parlemen.

ELA+ dan jaring pengaman likuiditas publik

Peraturan tersebut menciptakan dua bentuk baru bantuan likuiditas di luar bantuan likuiditas darurat tetap dari Bank Nasional Swiss (SNB). Bentuk pertama, yang dikenal sebagai ELA+, terdiri atas pinjaman bantuan likuiditas tambahan dari SNB tanpa jaminan federal. Pinjaman ini dijamin dengan hak istimewa dalam kepailitan yang menempatkan pinjaman tersebut dalam golongan kedua berdasarkan Undang-Undang tentang Penagihan Utang dan Kepailitan (Debt Enforcement and Bankruptcy Act), di belakang tagihan karyawan dan simpanan yang diistimewakan tetapi di depan semua tagihan lainnya. Bentuk kedua adalah pinjaman SNB yang dijamin dengan jaminan gagal bayar federal, yaitu jaring pengaman likuiditas publik. Pinjaman ini berperingkat di belakang pinjaman ELA+, tetapi juga di depan kreditur biasa. Jaminan tersebut memerlukan alokasi anggaran dari Majelis Federal, yang berdasarkan prosedur darurat Undang-Undang Anggaran Keuangan (Financial Budget Act) dapat disetujui terlebih dahulu oleh Delegasi Keuangan Parlemen dan diratifikasi oleh kedua kamar sesudahnya.²

Jumlahnya belum pernah terjadi sebelumnya dalam sejarah Swiss. SNB dapat meminjamkan hingga 100 miliar franc melalui ELA+ tanpa jaminan federal, dan Konfederasi menjamin pinjaman jaring pengaman likuiditas publik hingga 100 miliar franc lagi.³ Penarikan aktualnya lebih rendah, tetapi tetap sangat besar. Credit Suisse menarik 20 miliar franc melalui ELA+ pada 17 Maret dan 30 miliar franc lagi pada 20 Maret, bersama dengan 70 miliar franc melalui jaring pengaman likuiditas publik pada 20 Maret. Termasuk fasilitas tetap, eksposur SNB mencapai puncak gabungan sebesar 168 miliar franc. Penetapan harganya mencerminkan risiko tersebut. Pinjaman ELA+ dan jaring pengaman likuiditas publik dikenai bunga sebesar suku bunga kebijakan SNB ditambah 300 basis poin, dan Konfederasi memungut premi komitmen tambahan untuk jaminannya. Martin Schlegel, yang saat itu menjabat Wakil Ketua Dewan Gubernur SNB, kemudian mengatakan bahwa bank sentral telah mencapai batasnya dalam menerima jaminan berupa hak istimewa kepailitan. “Kami membutuhkan daya tembak yang cukup untuk melewati akhir pekan itu”, jelasnya.⁴

Pinjaman-pinjaman tersebut dilunasi lebih cepat daripada yang diperkirakan banyak pengamat. Credit Suisse melunasi jaring pengaman likuiditas publik sepenuhnya pada akhir Mei 2023 dan pinjaman ELA+ pada 10 Agustus 2023. Meskipun demikian, Jordan menarik garis yang jelas untuk masa depan. Menurutnya, ELA+ tidak boleh menjadi bagian dari perangkat instrumen reguler SNB, sedangkan jaring pengaman likuiditas publik yang efektif bagi bank-bank tanpa agunan yang cukup sangatlah penting.⁵ Perdebatan legislatif mengenai jaring pengaman permanen termasuk dalam bab berikutnya.

Pengambilalihan: tiga miliar franc dalam bentuk saham UBS

Syarat-syarat komersialnya dituangkan dalam pengumuman UBS tanggal 19 Maret. Pemegang saham Credit Suisse akan menerima satu saham UBS untuk setiap 22,48 saham Credit Suisse, yang setara dengan 0,76 franc per saham dan imbalan total sebesar tiga miliar franc. Transaksi tersebut disusun sebagai merger seluruhnya dengan saham (all-share merger) dan tidak memerlukan persetujuan pemegang saham. UBS mengumumkan bahwa grup gabungan akan memegang aset investasi lebih dari lima triliun dolar dan memperkirakan pengurangan biaya tahunan lebih dari delapan miliar dolar hingga tahun 2027. Kelleher tetap menjadi chairman dan Ralph Hamers group chief executive.⁶ Harga tersebut sangat kontras dengan valuasi pasar pada hari Jumat sebelumnya. Saham Credit Suisse ditutup pada 1,86 franc sebelum akhir pekan krisis, sehingga pemegang saham menerima sekitar empat puluh persen dari harga pasar terakhir.⁷ Hanya sepuluh hari setelah pengumuman, UBS mengganti Hamers dengan Sergio Ermotti, yang kembali ke jabatan yang pernah dipegangnya dari tahun 2011 hingga 2020 untuk memimpin integrasi.⁸

Peraturan tersebut membuka jalan bagi transaksi dengan menyimpang dari Undang-Undang Merger. Pasal 10a menentukan bahwa persetujuan rapat umum tidak diperlukan apabila FINMA menyetujui transaksi tersebut. Pasal itu juga menangguhkan persyaratan laporan keuangan interim, laporan merger, audit atas dokumen merger, dan hak pemegang saham untuk memeriksa dokumen, serta memungkinkan FINMA mengesampingkan persyaratan lebih lanjut apabila keadaan khusus perkara menghendakinya.⁹ Penyimpangan ini signifikan karena rapat umum yang diselenggarakan untuk menyetujui merger akan memerlukan waktu berminggu-minggu untuk diorganisasi dan dapat menolak syarat-syarat yang menilai bank tersebut hanya sebagian kecil dari harga pasar terakhirnya. Mahkamah Agung Federal kemudian memutuskan dalam suatu perkara tanggung jawab negara bahwa pengecualian hak partisipasi pemegang saham diperlukan untuk memastikan kecepatan dan kepastian yang dituntut oleh krisis.¹⁰ Karena merger dianggap perlu untuk melindungi kreditur, FINMA juga menggantikan Komisi Persaingan sebagai otoritas pengendalian merger berdasarkan Pasal 10 ayat (3) Undang-Undang Kartel (Cartel Act, KG). Setelah menerima pendapat Komisi tertanggal 25 September 2023, FINMA menutup prosedur pengendalian pada 19 Juni 2024 tanpa syarat.¹¹

Komitmen kedua Konfederasi melindungi UBS terhadap kerugian atas sebagian portofolio Credit Suisse. Berdasarkan perjanjian perlindungan kerugian (loss protection agreement), Konfederasi menjamin kerugian hingga sembilan miliar franc atas portofolio aset non-inti yang ditentukan, setelah UBS sendiri menanggung lima miliar franc pertama. UBS membayar biaya pembentukan sebesar 40 juta franc untuk jaminan tersebut. Bersama dengan jaminan atas jaring pengaman likuiditas publik, komitmen federal berjumlah 109 miliar franc, angka yang kemudian dibahas di Parlemen. Bagi UBS, syarat-syarat tersebut memiliki keuntungan lebih lanjut. Penghapusbukuan instrumen additional tier 1, yang dibahas dalam bagian berikutnya, memperkuat modal inti Credit Suisse sebelum merger. FINMA menggambarkan peningkatan ini sebagai bagian dari persetujuannya atas transaksi tersebut.¹²

Remunerasi variabel dan batas-batas langkah darurat

Penyelamatan tersebut juga menjangkau remunerasi karyawan Credit Suisse. Undang-Undang Perbankan (Banking Act) telah memungkinkan Dewan Federal mengambil langkah-langkah terkait remunerasi apabila bank yang penting secara sistemik menerima bantuan negara dari dana federal. Atas dasar itu, Departemen Keuangan Federal pada 23 Mei 2023 memerintahkan agar remunerasi variabel yang belum dibayarkan untuk tingkat manajemen puncak dibatalkan, untuk tingkat kedua dipotong separuh, dan untuk tingkat ketiga dipotong seperempat. Dalam perkara percontohan yang diajukan oleh dua belas mantan eksekutif, Pengadilan Tata Usaha Federal memutuskan pada bulan Mei 2025 bahwa pemotongan tersebut melanggar hukum. Remunerasi variabel merupakan tagihan kontraktual yang mengikat, dan Undang-Undang Perbankan hanya memungkinkan langkah-langkah selama masa bantuan negara, yang telah berakhir pada 11 Agustus 2023. Pengadilan menambahkan bahwa baik departemen maupun UBS tidak dapat menunjukkan bahwa salah seorang dari kedua belas manajer tersebut telah menimbulkan risiko yang berlebihan. Departemen Keuangan Federal mengajukan banding, dan pada bulan Juli 2025 Mahkamah Agung Federal menangguhkan pembayaran bonus tersebut sampai perkara diputus.¹³ Perkara ini menggambarkan suatu tema yang berulang di sepanjang dampak hukum pascakrisis. Langkah-langkah yang tampak jelas dengan sendirinya secara politik di tengah panasnya krisis harus dipertanggungjawabkan sesudahnya di hadapan pengadilan yang memeriksa dasar hukumnya dengan ketelitian biasa hukum administrasi.

Catatan

1. Verordnung vom 16. März 2023 über zusätzliche Liquiditätshilfe-Darlehen und die Gewährung von Ausfallgarantien des Bundes für Liquiditätshilfe-Darlehen der Schweizerischen Nationalbank an systemrelevante Banken, SR 952.3, daftar isi dirujuk melalui himpunan dwibahasa, https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/9/95/952.3-index.html. Teks konsolidasinya tersedia di Fedlex pada https://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/2023/135/de; Departemen Keuangan Federal, “FAQ Credit Suisse” (dikutip di atas), bagian mengenai dasar hukum hukum darurat. ↩
2. Dewan Federal, teks peraturan tanggal 16 Maret 2023 dalam versi tanggal 19 Maret 2023 pukul 20.00, diterbitkan sebagai lampiran siaran media Dewan Federal, https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/76270.pdf, Pasal 2 sampai 4. Pasal 4 menjadikan jaminan tersebut bergantung pada syarat kepentingan umum, keperluan, dan solvabilitas, termasuk persyaratan bahwa peminjam telah menghabiskan sumber likuiditasnya sendiri; teks peraturan (dikutip di atas), Pasal 5. ↩
3. Departemen Keuangan Federal, “UBS takeover of Credit Suisse”, https://www.efd.admin.ch/en/credit-suisse-en. ↩
4. French, Heaphy dan Kelly (dikutip di atas), untuk penarikan, penetapan harga, dan pernyataan Schlegel. Puncak 168 miliar franc juga muncul dalam pidato Thomas J. Jordan tanggal 1 November 2023 (dikutip di atas). ↩
5. UBS Group AG, “UBS Group AG Voluntarily Terminates Loss Protection Agreement and Public Liquidity Backstop Guaranteed by Swiss Government and Credit Suisse AG Fully Repaid ELA+ Loan”, 11 Agustus 2023, https://www.businesswire.com/news/home/20230810941131/en/. UBS melaporkan premi risiko sebesar 476 juta franc yang dibayarkan kepada SNB atas pinjaman ELA+; Jordan, pidato tanggal 1 November 2023 (dikutip di atas). ↩
6. UBS Group AG, “UBS to acquire Credit Suisse”, rilis media tanggal 19 Maret 2023, https://www.ubs.com/global/en/media/display-page-ndp/en-20230319-tree.html. UBS juga merujuk pada perlindungan atas risiko penurunan (downside protection) dan akses ke fasilitas likuiditas SNB bagi kedua bank. ↩
7. finews.ch, “Gutachten zum CS-Wert könnte für UBS teuer werden”, 24 Juni 2025, https://www.finews.ch/news/banken/68152-cs-klage-ubs-aktionaere-gutachten-handelsgericht. Artikel tersebut menyebutkan nilai 0,76 franc per saham dibandingkan dengan 1,86 franc sebelum akhir pekan tersebut. ↩
8. UBS Group AG, “Sergio P. Ermotti named Group Chief Executive Officer”, pengumuman ad hoc tanggal 29 Maret 2023, https://www.ubs.com/global/en/media/display-page-ndp/en-20230329-change.html. Pengangkatan tersebut berlaku efektif pada 5 April 2023. Rilis tersebut mencatat bahwa Ermotti sebelumnya telah menjabat Group Chief Executive Officer selama sembilan tahun dan bahwa Ralph Hamers akan tetap menjadi penasihat selama masa transisi. ↩
9. Teks peraturan (dikutip di atas), Pasal 10a. ↩
10. IFLR, “Swiss Supreme Court dismisses another state liability claim after Credit Suisse–UBS merger”, https://www.iflr.com/article/2gxqhaww0g5y23jaxb3ls/sponsored/swiss-supreme-court-dismisses-another-state-liability-claim-after-credit-suisse-ubs-merger. Artikel tersebut membahas putusan 2E_5/2024 dan merujuk pada putusan sebelumnya 2E_1/2024 bulan Mei 2025. ↩
11. Komisi Persaingan (WEKO), “Stellungnahme der WEKO gemäss Artikel 10 Abs. 3 KG und Empfehlungen gemäss Artikel 45 Abs. 2 KG”, 25 September 2023, https://www.weko.admin.ch/dam/de/sd-web/LwrDNMeHdUJA/zusammenschlussvorhaben_ubs_cs_stellungnahme_vom_25_september_2023.pdf; FINMA, “Zusammenschluss von UBS und CS: FINMA schliesst Kontrollverfahren ab”, siaran pers tanggal 19 Juni 2024, https://www.finma.ch/de/news/2024/06/20240619-mm-zusammenschluss-ubs-cs/. FINMA menyimpulkan bahwa merger tersebut tidak menghilangkan persaingan efektif di segmen pasar mana pun. ↩
12. Departemen Keuangan Federal, “UBS takeover of Credit Suisse” (dikutip di atas); FINMA, siaran pers tanggal 19 Maret 2023 (dikutip di atas). ↩
13. SRF, “Bonuskürzungen für CS-Kader waren rechtswidrig”, 13 Mei 2025, https://www.srf.ch/news/schweiz/nach-cs-untergang-bonuskuerzungen-fuer-cs-kader-waren-rechtswidrig. Artikel tersebut merujuk pada Pasal 10a Undang-Undang Perbankan sebagai dasar hukum, menyebutkan persentase pemotongan yang diperintahkan pada 23 Mei 2023, dan menyebutkan sekitar 1.000 karyawan yang terdampak; SRF, “Boni-Auszahlungen für frühere CS-Kader wegen Verfahren gestoppt”, 10 Juli 2025, https://www.srf.ch/news/schweiz/bundesgericht-boni-auszahlungen-fuer-fruehere-cs-kader-wegen-verfahren-gestoppt. Pengadilan mencatat bahwa proses perdata atau arbitrase mengenai bonus tersebut dapat menghasilkan putusan yang saling bertentangan. ↩

Hanya untuk informasi umum. Artikel ini bukan merupakan nasihat hukum atau pajak, tidak menggantikan nasihat atas kasus individual, dan tidak menimbulkan hubungan antara advokat dan klien. Artikel ini mencerminkan keadaan hukum per Oktober 2026.