Undang-Undang Federal tentang Bank dan Bank Tabungan tanggal 8 November 1934

Dari rancangan menjadi undang-undang

Pekerjaan legislatif dimulai dengan sungguh-sungguh pada 1932 dan 1933, di bawah tekanan kegagalan-kegagalan yang baru saja diuraikan. Guex menemukan bahwa rancangan pertama undang-undang perbankan, bertanggal Februari 1933, sudah memuat pasal tentang rahasia bank. Otoritas federal telah menyisipkannya untuk menanggapi tuntutan para bankir, yang pada gilirannya memberikan komentar ekstensif yang mendesak adanya sanksi pidana atas tindakan membocorkan rahasia. Adolf Jöhr, direktur jenderal Schweizerische Kreditanstalt dan salah satu bankir Zurich paling berpengaruh pada tahun-tahun antarperang, telah menulis pada Januari 1932 bahwa sangat penting untuk menjaga kerahasiaan seketat mungkin dan bahwa akan sangat diharapkan apabila tindakan membocorkan rahasia dapat dipidana. Kepala Departemen Keuangan Federal, Jean-Marie Musy, sudah meyakinkan para bankir sejak September 1931 bahwa pengawasan tidak akan melemahkan kerahasiaan. Ia memperingatkan bahwa pelarian modal yang disimpan di bank-bank Swiss akibat pengawasan resmi akan sangat merugikan perekonomian nasional.¹

Dewan Federal menyampaikan nota pengantarnya kepada Parlemen pada awal Februari 1934.² Mengenai rahasia bank, nota itu hanya menyinggungnya secara sangat singkat. Vogler mengamati bahwa nota pengantar itu hanya mencurahkan dua kalimat saja untuk pokok tersebut, yang menegaskan bahwa pemerintah memandang klausul kerahasiaan sebagai pelengkap teknis bagi pengawasan.³ Guex, yang bekerja berdasarkan catatan parlemen, sampai pada kesimpulan yang sama dari sudut yang berbeda: pasal tentang rahasia bank tidak menimbulkan perdebatan dan tidak diubah secara berarti pada tahap praparlemen maupun parlemen. Ia menjelaskan diamnya kalangan kiri antara lain dengan kekhawatiran kaum Sosial Demokrat bahwa serangan terhadap klausul kerahasiaan akan membahayakan pengawasan yang telah begitu lama mereka perjuangkan.⁴

Parlemen menyelesaikan pembahasannya pada sidang musim gugur 1934. Pada 8 November 1934, Dewan Nasional mengesahkan Undang-Undang itu dengan 119 suara berbanding satu. Dewan Negara Bagian menyetujuinya dengan suara bulat.⁵ Tidak ada permintaan referendum. Dewan Federal memberlakukan Undang-Undang itu pada 1 Maret 1935. Komisi Perbankan Federal mengadakan rapat pembentukannya pada April tahun itu.⁶ Hampir bulatnya suara akhir itu sudah berbicara sendiri. Setelah tiga dekade upaya yang gagal, kombinasi antara penyelamatan yang spektakuler, sebuah bank Jenewa yang gagal, dan rancangan yang ikut ditulis oleh para bankir sendiri menghasilkan konsensus yang membentang dari kaum Sosial Demokrat hingga kaum Liberal.

Isi Undang-Undang

Undang-Undang tahun 1934 adalah undang-undang kerangka dengan ambisi yang moderat. Kamus Sejarah Swiss mencantumkan unsur-unsur utamanya, yaitu prinsip-prinsip umum tentang perizinan, organisasi, dan pengelolaan bank, ketentuan tentang likuiditas dan rasio dana sendiri terhadap dana pinjaman, kewajiban agar pembukuan diaudit oleh kantor audit independen, pemberlakuan rahasia bank untuk melindungi hak kepribadian para nasabah, dan pembentukan Komisi Perbankan Federal.⁷ Setiap unsur ini layak mendapat komentar singkat, karena bersama-sama unsur-unsur tersebut menentukan arsitektur pengawasan perbankan Swiss hingga akhir abad itu.

Ruang lingkup Undang-Undang mencakup bank, bankir privat, dan bank tabungan. Bank-bank kanton termasuk di dalamnya, tetapi dengan pengecualian penting yang menghormati tanggung jawab kanton-kanton yang memiliki dan menjaminnya. Keseimbangan antara kewenangan federal dan kanton dalam hal ini tetap menjadi tema yang berulang dalam revisi-revisi berikutnya. Para bankir privat, yaitu persekutuan dengan tanggung jawab tak terbatas dalam tradisi Jenewa dan Basel yang juga hadir di Zurich, ditempatkan di bawah undang-undang yang sama dengan bank-bank berbentuk perseroan, meskipun tanggung jawab pribadi mereka atas utang perusahaan telah lama menjadi jaminan utama mereka kepada nasabah.

Masalah perizinan memerlukan kehati-hatian, karena rezim perizinan modern sering diproyeksikan ke belakang hingga 1934. Undang-Undang asli menetapkan syarat organisasi dan pengelolaan yang harus dipenuhi bank, dengan memberikan kewenangan kepada Komisi Perbankan Federal untuk bertindak terhadap lembaga yang tidak memenuhinya. Persyaratan izin yang menyeluruh seperti yang mengatur perbankan Swiss saat ini, yang mengharuskan bank memperoleh izin dari pengawas sebelum boleh memulai usaha dan para manajernya harus memberikan jaminan perilaku usaha yang tidak tercela, baru diperkenalkan melalui revisi tanggal 11 Maret 1971.⁸ Pasal 3 yang berlaku saat ini menyatakan aturan tersebut secara lugas: bank memerlukan izin dari pengawas untuk memulai usaha dan tidak boleh didaftarkan dalam daftar perdagangan sebelum menerimanya.⁹

Inti Undang-Undang tahun 1934 adalah audit eksternal. Setiap bank harus membiarkan laporan keuangan tahunannya diperiksa oleh kantor audit yang diakui oleh Komisi Perbankan Federal, yang auditornya harus melaporkan kepatuhan (compliance) terhadap Undang-Undang dan memberi tahu Komisi tentang penyimpangan serius. Konstruksi ini, yang dalam literatur Swiss disebut sistem pengawasan ganda, mendelegasikan sebagian besar pekerjaan lapangan kepada kantor audit swasta dan menyisakan bagi Komisi staf kecil yang mengawasi para auditor dan melakukan intervensi apabila laporan mereka mengungkapkan masalah. Konstruksi ini mencerminkan tuntutan para bankir pada 1931 bahwa pengawasan tidak boleh dijalankan oleh administrasi negara, sekaligus memungkinkan Konfederasi mengawasi beberapa ratus bank dengan sekretariat berukuran sederhana. Prinsip ini masih bertahan hingga kini: Pasal 18 Undang-Undang Perbankan masih mewajibkan setiap bank untuk menunjuk kantor audit yang berizin dari Otoritas Pengawas Audit Federal. Otoritas Pengawas Pasar Keuangan Swiss (FINMA), di pihaknya, tetap sangat bergantung pada kantor-kantor audit ini.¹⁰

Ketentuan prudensialnya sederhana menurut ukuran modern. Undang-Undang mensyaratkan rasio yang memadai antara dana sendiri bank dan total kewajibannya, serta rasio yang memadai antara aset likuid dan kewajiban jangka pendeknya, dengan menyerahkan rinciannya kepada peraturan pelaksanaan. Undang-Undang juga mewajibkan bank untuk menerbitkan laporan keuangan tahunannya dan, bagi lembaga yang lebih besar, neraca sementara, menurut struktur yang ditentukan. Kewajiban publikasi ini merupakan inovasi yang penting secara berkelanjutan, karena memberikan kepada para deposan dasar, betapapun terbatasnya, untuk menilai lembaga yang mereka percayai menyimpan uang mereka. Bank Nasional Swiss, yang sebelum 1934 sudah menyusun statistik perbankan, melalui Undang-Undang ini memperoleh hak berdasarkan undang-undang untuk sewaktu-waktu meminta neraca tahunan dan neraca sementara dari bank mana pun.¹¹

Dua ciri lain dari Undang-Undang asli mencerminkan pengalaman khusus krisis tersebut. Pertama, serangkaian ketentuan tentang moratorium dan perdamaian bagi bank yang mengalami kesulitan, yang memungkinkan bank memperoleh penundaan kewajibannya di bawah pengawasan pengadilan dan melakukan reorganisasi tanpa kepailitan seketika. Kedua, hak istimewa dalam kepailitan bagi simpanan tabungan hingga 5.000 franc, yang memberikan prioritas kepada penabung kecil di atas kreditur lainnya.¹² Kedua instrumen ini dirancang dengan memperhatikan nasib Volksbank dan Diskontbank. Keduanya dimaksudkan untuk mencegah terulangnya kegagalan yang tidak teratur pada 1933 dan 1934 serta untuk melindungi para deposan yang diklaim diwakili oleh kaum Sosial Demokrat.

Undang-Undang ini juga memuat ketentuan yang kini hampir terlupakan, meskipun sangat penting bagi Bank Nasional Swiss pada tahun 1930-an. Bank yang bermaksud menempatkan pinjaman atau investasi besar di luar negeri harus memberi tahu Bank Nasional terlebih dahulu, yang dapat mengajukan keberatan apabila transaksi tersebut bertentangan dengan kebijakan moneter atau kepentingan ekonomi negara.¹³ Ketentuan ini mengungkapkan pelajaran dari krisis: kredit-kredit Jerman yang hampir menghancurkan beberapa bank besar telah diberikan tanpa ada otoritas publik yang dimintai pendapatnya.

Komisi Perbankan Federal

Lembaga yang dibentuk oleh Undang-Undang ini terbukti lebih tahan lama daripada ketentuan substantifnya. Komisi Perbankan Federal adalah otoritas independen yang terdiri atas anggota-anggota yang diangkat oleh Dewan Federal, secara administratif berada di bawah Departemen Keuangan Federal, dan dibantu oleh sekretariat kecil. Ketua pertamanya adalah mantan anggota Dewan Federal Edmund Schulthess, yang telah meninggalkan pemerintahan pada 1935 dan yang, sebagai kepala Departemen Urusan Ekonomi pada 1925, pernah menyusun sendiri salah satu rancangan undang-undang perbankan yang gagal pada tahun 1920-an.¹⁴ Pengangkatan mantan anggota pemerintah menandakan bahwa otoritas baru itu dimaksudkan untuk memiliki bobot, dan kata-kata Schulthess pada rapat pertama menunjukkan bahwa para pendirinya memahami misi mereka sebagai upaya melestarikan sistem perbankan sama besarnya dengan mengendalikannya.

Kewenangan Komisi pada awalnya terbatas. Komisi dapat mengeluarkan instruksi, meminta informasi dari bank dan auditornya, memerintahkan perbaikan penyimpangan, dan, sebagai upaya terakhir, meminta pencabutan hak bank untuk beroperasi. Komisi tidak memiliki inspektorat besar sendiri dan bergantung pada laporan para auditor yang diakui. Keterbatasan ini disengaja. Keterbatasan itu memenuhi janji yang diberikan kepada para bankir pada 1931 bahwa pengawasan akan bersifat lunak dan tidak akan dijalankan oleh administrasi negara, sekaligus menjaga jarak pengawas dari berkas-berkas nasabah perorangan yang dilindungi oleh rahasia bank. Staf dan pejabat Komisi sendiri terikat kewajiban kerahasiaan, dan, sebagaimana ditunjukkan bagian berikutnya, Pasal 47 yang asli secara tegas memasukkan para pengamat Komisi Perbankan di antara orang-orang yang dapat dipidana karena melanggar rahasia jabatan. Sejarah Komisi selanjutnya, yang tumbuh dari awal yang sederhana ini menjadi salah satu otoritas ekonomi terpenting di negara itu, ditelusuri dalam bagian VIII.

Catatan

1. Guex, “Origins of the Swiss Banking Secrecy Law” (2000), tentang rancangan Februari 1933 dan komentar Asosiasi Bankir Swiss, serta mengutip surat Jöhr bulan Januari 1932 dan pernyataan Musy bulan September 1931 dari berkas Departemen Keuangan Federal. Guex juga mengutip Presiden Konfederasi, Heinrich Häberlin, yang pada intinya menyatakan bahwa pencabutan rahasia bank secara terbuka maupun terselubung akan berakibat fatal. ↩
2. Mukadimah Undang-Undang Federal tentang Bank dan Bank Tabungan tanggal 8 November 1934 (SR 952.0), versi konsolidasi 1 Januari 2024 di LexFind, https://www.lexfind.ch/tolv/251813/de: “nach Einsicht in eine Botschaft des Bundesrates vom 2. Februar 1934” (BBl 1934 I 171). ↩
3. Vogler, Das Schweizer Bankgeheimnis (2005), hlm. 26 (“In seiner Botschaft an das Parlament nahm der Bundesrat mit ganzen zwei Sätzen Bezug auf das Bankgeheimnis”). ↩
4. Guex, “Origins of the Swiss Banking Secrecy Law” (2000), hlm. 244 (“the article dealing with banking secrecy occasioned no debate, nor was it modified to any notable degree”). ↩
5. Vogler, Das Schweizer Bankgeheimnis (2005), hlm. 27 (“Am 8. November 1934 wurde das Bankengesetz vom Nationalrat mit 119:1 Stimmen … verabschiedet”). ↩
6. Eidgenössische Bankenkommission, Jahresbericht 2008, retrospeksi tentang sejarah Komisi, hlm. 18, https://www.finma.ch/de/~/media/finma/dokumente/dokumentencenter/myfinma/finma-publikationen/geschaeftsbericht/jb08_d_ebk.pdf. Laporan tahunan terakhir Komisi tersebut mengenang pembentukannya pada 1935 sebagai dampak krisis perbankan dan mengutip pidato pelantikan ketua pertamanya pada April 1935. ↩
7. Körner dan Cassis, “Banken”, HLS (2006), yang mencirikan intervensi federal dalam Undang-Undang tersebut sebagai “moderat” dan mencatat bahwa audit selanjutnya harus dipercayakan kepada perusahaan trust independen (“die Buchprüfung, die fortan unabhängigen Treuhandgesellschaften zu übertragen war”). ↩
8. Undang-Undang Federal tentang Bank dan Bank Tabungan (SR 952.0), versi konsolidasi 1 Januari 2009 di LexFind, https://www.lexfind.ch/tolv/141675/de, catatan kaki pada Pasal 3 ayat (2) huruf c (jaminan perilaku usaha yang tidak tercela): “Fassung gemäss Ziff. I des BG vom 11. März 1971, in Kraft seit 1. Juli 1971 (AS 1971 808 824 Art. 1; BBl 1970 I 1144)”. Tentang revisi tanggal 11 Maret 1971, yang berlaku sejak 1 Juli 1971, dan Bundesbeschluss sebelumnya tanggal 21 Maret 1969 tentang persyaratan izin bagi bank yang dikendalikan pihak asing, lihat BGE 98 Ib 375 (13 Oktober 1972), https://servat.unibe.ch/dfr/bge/b1098375.html. ↩
9. Undang-Undang Federal tentang Bank dan Bank Tabungan (Undang-Undang Perbankan, BankG) tanggal 8 November 1934, SR 952.0, versi konsolidasi per 1 Januari 2023, Pasal 3 ayat (1) dan (2) serta Pasal 18 ayat (1), dikonsultasikan melalui reproduksi teks Fedlex, https://compare.coveredbondlabel.com/download-file/141. ↩
10. Pasal 18 ayat (1) Undang-Undang Federal tentang Bank dan Bank Tabungan (SR 952.0), versi konsolidasi 1 Januari 2024 di LexFind, https://www.lexfind.ch/tolv/251813/de: bank wajib menunjuk kantor audit yang berizin dari Otoritas Pengawas Audit Federal berdasarkan Pasal 9a ayat (1) Undang-Undang Pengawasan Audit tanggal 16 Desember 2005 untuk melaksanakan audit berdasarkan Pasal 24 Undang-Undang Pengawasan Pasar Keuangan tanggal 22 Juni 2007 (FINMASA, SR 956.1). ↩
11. Bank Nasional Swiss, laporan tahunan untuk tahun 1934, hlm. 6, yang menyatakan bahwa Bank Nasional “befugt ist, jederzeit und von jeder Bank Jahresbilanzen und besonders Zwischenbilanzen zu verlangen” dan bahwa bank wajib memberikan informasi tentang neracanya atas permintaan, serta hlm. 18, yang mengutip “Bankstatistik 1933”, https://www.snb.ch/dam/jcr:f8ca1781-057d-491b-a082-cad9cc804656/annrep_1934_komplett.de.pdf. ↩
12. Bank Nasional Swiss, laporan tahunan untuk tahun 1934 (di atas), hlm. 18, yang menyatakan bahwa Undang-Undang Perbankan melindungi tabungan Swiss “indem die Spareinlagen bis zum Betrage von fünftausend Franken ein Konkursvorrecht vor den gewöhnlichen Forderungen” menikmati; Mahkamah Agung Federal, BGE 100 III 67, tentang moratorium bank (Bankenstundung) berdasarkan Pasal 32 BankG dalam versinya sebelum 2004, yang memiliki akibat yang sama dengan moratorium perdamaian biasa, https://servat.unibe.ch/dfr/bge/c3100067.html. Sistem perlindungan simpanan direvisi secara ekstensif pada 2004. ↩
13. Bank Nasional Swiss, laporan tahunan untuk tahun 1934 (di atas), hlm. 5, tentang kewajiban bank berdasarkan Undang-Undang Federal tentang Bank dan Bank Tabungan tanggal 8 November 1934 untuk memberi tahu Bank Nasional sebelum menyepakati atau ikut serta dalam transaksi luar negeri tertentu yang ditentukan, dan tentang kewenangannya untuk mengajukan keberatan “mit Rücksicht auf die Landeswährung, die Gestaltung des Zinsfusses auf dem Geld- und Kapitalmarkt oder die wirtschaftlichen Landesinteressen”. Pasal 7 sampai 9 BankG dicabut oleh Lampiran no. II 5 Undang-Undang Bank Nasional tanggal 3 Oktober 2003 dengan efek sejak 1 Mei 2004, sebagaimana ditunjukkan oleh versi konsolidasi 27 Desember 2006 di LexFind, https://www.lexfind.ch/tolv/141673/de. ↩
14. Eidgenössische Bankenkommission, Jahresbericht 2008, hlm. 18, yang menyebut anggota Dewan Federal Schulthess sebagai ketua pertama Komisi dan mengutip pidato pelantikannya: tugas itu tidak akan mudah, dan Komisi harus berusaha dengan segenap kekuatannya untuk melestarikan sistem perbankan Swiss. Tentang usulan tahun 1925, lihat Vogler, Das Schweizer Bankgeheimnis (2005), hlm. 14. ↩

Hanya untuk informasi umum. Artikel ini bukan merupakan nasihat hukum atau pajak, tidak menggantikan nasihat atas kasus individual, dan tidak menimbulkan hubungan antara advokat dan klien. Artikel ini mencerminkan keadaan hukum per Oktober 2026.