Konferensi Gotthard tahun 1869 dan traktat 15 Oktober 1869

Persiapan diplomatik memakan sebagian besar dekade 1860-an. Setelah Italia menyatakan preferensinya terhadap Gotthard dan negara-negara Jerman sampai pada pandangan yang sama, Dewan Federal Swiss, yang didesak oleh isyarat-isyarat asing tersebut dan oleh perhimpunan Gotthard, menyetujui trase Gotthard.¹ Perundingan memuncak dalam sebuah konferensi internasional yang bersidang di Bern dari 15 September hingga 15 Oktober 1869. Anggota Dewan Federal Emil Welti, kepala Departemen Pos dan Perkeretaapian, memimpin konferensi itu. Konferensi menetapkan program pembangunan, jumlah total biaya, dan cara penghimpunan dananya.² Delegasi Italia dan Jerman duduk satu meja dengan para perunding Swiss.³ Sisi teknis konferensi sama pentingnya dengan sisi diplomatiknya, karena negara-negara pemberi subsidi menghendaki jaminan mengenai rute, kemiringan, dan panjang terowongan puncak sebelum mereka mengikatkan dana publik.

Rencana pembiayaan yang disepakati dalam konferensi itu mengasumsikan biaya total sebesar 187 juta franc untuk seluruh jaringan. Italia akan berkontribusi 45 juta franc, pihak Jerman 20 juta, dan Swiss 20 juta, sehingga seluruhnya berjumlah 85 juta franc dalam bentuk subsidi. Sisanya sebesar 102 juta franc akan dihimpun di pasar modal oleh perusahaan yang akan membangun dan mengoperasikan jalur tersebut.⁴ Bagian Swiss bukanlah subsidi federal dalam pengertian modern. Berdasarkan konstitusi tahun 1848 dan Undang-Undang Perkeretaapian tahun 1852, Konfederasi menyerahkan pembangunan jalur kereta api kepada kanton dan perusahaan swasta, sehingga 20 juta franc bagian Swiss ditanggung oleh kanton-kanton yang berkepentingan bersama Nordostbahn dan Centralbahn.⁵ Secara proporsional, subsidi menutup sekitar 45 persen dari estimasi biaya, sedangkan pasar modal diharapkan menyediakan sisanya. Artikel Wikipedia berbahasa Jerman tentang jalur kereta ini menghitung proporsinya sebesar 24,05 persen untuk Italia, masing-masing 10,7 persen untuk Jerman dan Swiss, serta 54,55 persen untuk pasar modal internasional.⁶

Perjanjian antara Swiss dan Italia ditandatangani di Bern pada 15 Oktober 1869. Pihak Jerman mengaksesi melalui konvensi tanggal 28 Oktober 1871, setelah pendirian Kekaisaran Jerman menggantikan Konfederasi Jerman Utara dan negara-negara bagian selatan sebagai pihak yang relevan dalam perjanjian. Setelah pertukaran piagam ratifikasi pada 31 Oktober 1871, instrumen gabungan itu diumumkan dalam Reichsgesetzblatt tahun tersebut.⁷ Bagi seorang ahli hukum, perjanjian ini merupakan dokumen yang luar biasa. Perjanjian itu menetapkan jaringan yang akan dibangun, yaitu sistem jalur sepanjang sekitar 263 kilometer yang membentang dari Luzern dan Zug melalui Goldau, Flüelen, dan terowongan puncak ke Biasca dan Bellinzona, lalu dari sana ke Lugano dan Chiasso serta ke Magadino dan perbatasan Italia di Danau Maggiore. Perjanjian itu menetapkan subsidi sebesar 45 juta franc untuk Italia, 20 juta untuk Swiss, dan 20 juta untuk Jerman. Perjanjian itu mengatur bahwa sepertiga subsidi akan dibayarkan dalam sembilan angsuran tahunan yang sama besarnya, sedangkan dua pertiga sisanya dicairkan seiring kemajuan pembangunan terowongan yang telah diverifikasi. Perjanjian itu mengasumsikan masa pembangunan sembilan tahun untuk terowongan antara Göschenen dan Airolo.

Tiga klausul lainnya menunjukkan bagaimana perjanjian itu menyeimbangkan kepentingan publik dan swasta. Negara-negara pemberi subsidi memperoleh hak pengawasan: setiap tahun, pada waktu yang ditetapkan, pekerjaan pembangunan harus diverifikasi dengan kehadiran delegasi negara-negara pihak. Perjanjian itu menetapkan tarif maksimum untuk penumpang dan barang, dengan tarif angkutan barang yang dijenjangkan menurut kemiringan jalur dan jenis muatan, sehingga negara-negara pemberi subsidi dapat memastikan bahwa uang publik mereka tidak diubah menjadi laba monopoli yang merugikan para pedagang mereka. Terakhir, Swiss mencadangkan haknya untuk mengambil langkah-langkah yang diperlukan guna mempertahankan netralitasnya dan untuk pertahanan negara.⁸ Reservasi netralitas ini kelak menjadi sangat penting pada abad ke-20. Untuk kisah keuangannya, yang penting adalah dua klausul pertama. Kedua klausul itu menjadikan negara-negara asing lebih dari sekadar donor pasif: pemerintah pemberi subsidi menjadi pihak pengawas yang berkepentingan atas kemajuan pekerjaan dan atas tarif, yakni posisi yang ditempati oleh pemberi hibah publik dan bank pembangunan dalam pembiayaan proyek modern.

Arsitektur hukum tahun 1869 bersifat berlapis. Di puncaknya terdapat perjanjian internasional antara negara-negara berdaulat, yang menciptakan kewajiban di antara pemerintah. Di bawahnya terdapat konsesi Swiss, yang diberikan oleh kanton berdasarkan Undang-Undang Perkeretaapian tahun 1852, dan di bawahnya lagi sebuah perusahaan swasta yang akan menerima subsidi, memegang konsesi, dan menghimpun modal. Subsidi disyaratkan pada pembentukan perusahaan dengan modal saham dan modal obligasi yang memadai, sedangkan kemampuan perusahaan untuk menghimpun modal itu pada gilirannya bergantung pada kredibilitas subsidi. Setiap lapisan menopang lapisan lainnya. Otoritas federal Swiss bertindak sebagai perantara antara pemerintah asing dan perusahaan swasta, karena perjanjian itu dibuat oleh Konfederasi meskipun Konfederasi sendiri tidak memberikan kontribusi apa pun pada tahap ini. Peran perantara ini kelak membuat Dewan Federal menghadapi tekanan politik yang berat ketika proyek tersebut mengalami kesulitan.

Pihak Italia memiliki alasan kuat untuk memberikan kontribusi terbesar. Bagi kerajaan yang masih muda itu, Gotthard menawarkan rute ke utara yang menghindari kendali Austria maupun Prancis, dan Milan khususnya berharap menjadi terminal selatan dari sebuah urat nadi perdagangan Eropa yang baru. Perdana Menteri Italia Luigi Federico Menabrea, yang menangani perundingan, skeptis terhadap sistem federal Swiss dan berkomentar bahwa Swiss-lah yang tidak akan pernah dapat memahami dirinya sendiri.⁹ Komentar itu mencerminkan sulitnya berunding dengan negara yang pemerintah pusatnya hanya memiliki sedikit kekuasaan atas urusan perkeretaapian dan di mana kanton, perusahaan, serta sebuah perhimpunan swasta berbicara dengan suara yang berbeda-beda. Pencapaian Escher adalah menghadirkan suara-suara ini kepada mitra asing sebagai satu pihak lawan yang tunggal dan kredibel. Hanya sedikit tokoh Swiss lain pada masa itu yang mampu memadukan otoritas politik seorang anggota Dewan Nasional dengan otoritas keuangan ketua Kreditanstalt dalam perundingan semacam itu.

Catatan

1. Heid dkk., “Verkehr – Nord-Süd-Transit”, sozialgeschichte.ch (lihat di atas), yang mencatat bahwa pada tahun 1869 Italia dan negara-negara Jerman menyatakan preferensi mereka terhadap rute Gotthard dan bahwa Dewan Federal kemudian menyetujuinya menyusul tekanan asing. ↩
2. Claudia Aufdermauer, “Welti, Emil”, Neue Deutsche Biographie online (1 Oktober 2022), dan Wilhelm Oechsli, “Welti, Friedrich Emil”, Allgemeine Deutsche Biographie 55 (1910), 376–384, keduanya melalui Deutsche Biographie, https://www.deutsche-biographie.de/dboW3791.html. ↩
3. AlpTransit Portal, “Geschichte des Gotthardkomitees”, https://www.alptransit-portal.ch/Storages/User//Meilensteine/Pin_066/Dokumente_066/Geschichte_Gotthardkomitee.pdf, yang menyebut Jerman (awalnya Konfederasi Jerman Utara bersama Kadipaten Agung Baden), Italia, dan Swiss sebagai para pihak tahun 1869 serta mencantumkan kontribusi sebesar 45 juta franc dari Italia dan masing-masing 20 juta dari Jerman dan Swiss terhadap rencana modal pembangunan sebesar 187 juta. ↩
4. Dodis, “Diplomatie auf Schienen” (lihat di atas), yang memuat struktur pembiayaan yang disepakati dalam konferensi Bern tahun 1869: investor swasta 102 juta franc, Italia 45 juta, Jerman dan Swiss masing-masing 20 juta; Meister, Geschichte des Gotthard-Komitees (lihat di atas), mencantumkan rencana modal yang sama sebesar 187 juta franc. ↩
5. Swissvotes, pemungutan suara no. 20 tanggal 19 Januari 1879 tentang undang-undang federal mengenai subsidi untuk jalur kereta api Alpen, deskripsi singkat, https://swissvotes.ch/vote/20.00/kurzbeschreibung-de.pdf, yang menyatakan bahwa kanton-kanton telah menanggung subsidi awal sebesar 20 juta franc bersama-sama dengan Schweizerische Nordostbahn dan Schweizerische Centralbahn. ↩
6. Wikipedia (bahasa Jerman), “Gotthardbahn”, bagian tentang pembiayaan, https://de.wikipedia.org/wiki/Gotthardbahn. ↩
7. “Übereinkunft zwischen Deutschland, Italien und der Schweiz wegen Herstellung und Subventionierung einer Eisenbahn über den St. Gotthard”, Deutsches Reichsgesetzblatt 1871, no. 44, 376–389, ditranskripsikan di Wikisource, https://de.wikisource.org/wiki/%C3%9Cbereinkunft_zwischen_Deutschland,_Italien_und_der_Schweiz_wegen_Herstellung_und_Subventionierung_einer_Eisenbahn_%C3%BCber_den_St._Gotthard. ↩
8. Übereinkunft (Wikisource, lihat di atas), pasal 3, 6, 8, 12, 16, 17 dan 20, tentang jangka waktu pembangunan terowongan, netralitas, tarif maksimum, verifikasi tahunan, serta jumlah dan angsuran subsidi. ↩
9. Dodis, “Diplomatie auf Schienen” (lihat di atas), yang mengutip komentar Menabrea tentang federalisme Swiss. ↩

Hanya untuk informasi umum. Artikel ini bukan merupakan nasihat hukum atau pajak, tidak menggantikan nasihat atas kasus individual, dan tidak menimbulkan hubungan antara advokat dan klien. Artikel ini mencerminkan keadaan hukum per Oktober 2026.