Warisan: negara sebagai investor dari 1755 hingga kini

Zinskommission tahun 1755 merupakan jawaban awal atas pertanyaan yang pada akhirnya dihadapi setiap negara kecil yang makmur: apa yang harus dilakukan oleh otoritas publik terhadap modal yang melebihi kebutuhan langsungnya, dan bagaimana otoritas itu harus membantu warganya menginvestasikan tabungan mereka sendiri? Jawaban Zurich memadukan empat unsur. Negara menyediakan modal penanggung kerugian pertama serta mengangkat dan mengawasi para pengelola. Negara menghimpun uang publik dan uang swasta dalam satu wahana dengan nama dan identitas tersendiri, yang diinvestasikannya di luar negeri dalam portofolio tagihan terhadap negara dan tagihan berjaminan yang terdiversifikasi. Masing-masing unsur ini memiliki kelanjutan yang panjang dalam lembaga-lembaga pusat keuangan Swiss, meskipun tidak satu pun investor publik saat ini mereproduksi kombinasi tersebut secara utuh.

Pewaris yang paling langsung, dari segi kelembagaan, adalah Zürcher Kantonalbank, yang dibentuk oleh kanton pada tahun 1870 ketika kanton menarik diri dari Leu. Kantonalbank mewarisi gagasan modal dotasi publik, tetapi membalik alokasi risiko tahun 1755. Jika Zinskommission beroperasi tanpa jaminan negara, Kantonalbank menikmati jaminan penuh kanton atas kewajibannya, kecuali utang subordinasi, apabila modalnya sendiri ternyata tidak mencukupi. Kanton menyediakan bagi bank tersebut modal dotasi yang sebanding dengan modal saham sebuah perusahaan, sedangkan bank memberikan kompensasi tahunan kepada kanton atas jaminan tersebut. Pada akhir tahun 2025, bank tersebut melaporkan ekuitas sekitar 15,7 miliar franc.¹ Kompensasi tahunan atas jaminan tersebut merupakan harga modern dan eksplisit dari dukungan publik yang pada tahun 1755 hanya bersifat implisit dan, sebagaimana ditunjukkan oleh tahun 1798, nilainya tidak pasti. Orientasi domestik Kantonalbank juga mencerminkan peralihan yang dilakukan Leu sendiri setelah tahun 1798: bank publik abad ke-19 memberikan pinjaman kepada para petani dan pedagang di kanton dan menyerahkan ekspor modal kepada bank-bank swasta dan bank-bank berbentuk perseroan saham.

Pewaris kedua adalah Bank Nasional Swiss (SNB), meskipun tujuannya berbeda secara mendasar dari tujuan komisi. Bank Nasional memegang aset luar negeri sebagai konsekuensi kebijakan moneter. Cadangan devisanya meningkat dari 85 miliar franc pada tahun 2007 menjadi 1.015 miliar franc pada tahun 2021 ketika bank tersebut melakukan intervensi terhadap penguatan franc. Cadangan itu sebagian dikurangi kembali pada tahun 2022 dan 2023 untuk melawan inflasi. Bank menginvestasikan cadangan ini menurut prinsip likuiditas dan diversifikasi, terutama pada obligasi pemerintah asing, dengan porsi saham yang dikelola secara pasif terhadap indeks berbobot pasar. Selain itu, bank memegang sekitar 1.040 ton emas. Bank mengecualikan, antara lain, saham bank-bank yang berdampak sistemik di seluruh dunia dan surat berharga perusahaan Swiss, serta menyatakan secara tegas bahwa keberhasilannya diukur dari tercapainya stabilitas harga.² Kemiripan dengan tahun 1755 terletak pada tekniknya. Seperti komisi, Bank Nasional adalah badan publik yang menempatkan modal Swiss di luar negeri dalam portofolio utang negara yang terdiversifikasi, dan seperti komisi, bank ini berhati-hati agar tidak bersaing dengan pelaku swasta domestik, yang dicapainya dengan mengecualikan saham Swiss sama sekali. Perbedaannya terletak pada mandat, yang menempatkan imbal hasil di bawah kebijakan moneter.

Pewaris ketiga, dan dalam beberapa hal yang paling dekat secara fungsi, adalah pengelola publik atas modal jaminan sosial. Sejak 1 Januari 2019, dana Asuransi Hari Tua dan Ahli Waris (AHV), asuransi disabilitas dan skema kompensasi penghasilan dikelola oleh compenswiss, sebuah lembaga hukum publik Konfederasi yang dibentuk berdasarkan Undang-Undang Federal tentang Dana Kompensasi. Ketiga dana tersebut tetap merupakan harta kekayaan yang terpisah tanpa pembiayaan silang.³ Compenswiss menghimpun cadangan suatu skema tabungan nasional, menginvestasikannya dalam portofolio internasional yang terdiversifikasi dan menyalurkan hasilnya kepada para penerima manfaat melalui sistem asuransi. Dana pensiun publik kanton dan komune (Gemeinde), seperti dana pensiun kanton Zurich, menjalankan fungsi yang sebanding bagi pensiun pegawai negeri. Seperti Zinskommission, lembaga-lembaga ini memegang uang orang lain di bawah arahan publik. Berbeda dengan komisi, lembaga-lembaga ini beroperasi dalam kerangka undang-undang yang memisahkan asetnya dari aset negara, menetapkan kewajiban organ-organ pengurusnya dan memberlakukan aturan mengenai diversifikasi, penilaian dan pengungkapan. Pemisahan aset yang harus diimprovisasi oleh para penyimpan tahun 1798 di tengah krisis kini tertuang dalam anggaran dasar pendiriannya.

Di tingkat internasional, praktik investor publik sejak tahun 2008 dibentuk oleh Prinsip-Prinsip Santiago, yaitu dua puluh empat Prinsip dan Praktik yang Diterima Secara Umum yang disepakati pada bulan Oktober 2008 untuk dana kekayaan negara. Prinsip-prinsip ini mengatur tata kelola, praktik investasi dan manajemen risiko, serta dimaksudkan untuk menampilkan dana-dana tersebut sebagai investor yang profesional, independen dan berorientasi keuangan, serta untuk mendorong pengungkapan yang memadai.⁴ Jika dibaca dengan latar sejarah Zinskommission, Prinsip-Prinsip tersebut justru menjawab kelemahan-kelemahan yang dibiarkan terbuka oleh model Zurich tahun 1755: tidak adanya pemisahan hukum yang jelas antara dana dan negara, terkonsentrasinya tata kelola pada lingkaran kecil, tidak adanya kebijakan investasi yang dipublikasikan dan tidak transparannya portofolio. Komisi mengelola risiko-risiko ini melalui integritas pribadi para anggota dewannya dan kohesi sosial kaum patrisian Zurich. Standar modern menggantikan kontrol sosial tersebut dengan hukum dan pengungkapan.

Akan bersifat anakronistis untuk menyebut Zinskommission sebagai dana kekayaan negara. Komisi tersebut terutama dibiayai oleh simpanan swasta dan hanya memiliki modal publik yang kecil. Tujuannya adalah melayani para penabung Zurich, tanpa mandat untuk membangun dana abadi bagi generasi mendatang. Namun, komisi tersebut memiliki satu ciri pokok yang sama dengan dana-dana modern: ia mengubah surplus sebuah entitas politik yang kecil dan makmur menjadi tagihan terhadap belahan dunia lainnya, yang dikelola di bawah kewenangan publik. Dalam praktiknya di Singapura dan Hong Kong, penulis menghadapi pertanyaan-pertanyaan yang sama dalam penstrukturan wahana investasi publik dan kuasi-publik. Pertanyaan-pertanyaan itu menyangkut cara memisahkan wahana tersebut secara hukum dari negara, cara melindunginya dari tekanan politik dan dari tagihan para kreditur negara, cara menjelaskan kepada pihak lawan asing siapa yang berdiri di belakangnya, dan cara menyelaraskan kerahasiaan dengan akuntabilitas. Para anggota dewan Zurich tahun 1755 menemukan jawaban yang memadai untuk zamannya, jawaban yang diuji dengan berat oleh krisis tahun 1798.

Sejarah Leu juga mengandung pelajaran reputasi bagi pusat keuangan. Selama dua abad, historiografi bank itu sendiri merayakan pendiriannya sebagai kemenangan keuangan publik yang berhati-hati. Baru pada dua dekade pertama abad ini, setelah laporan kota tahun 2007, penyerahan arsip pada tahun 2011 dan kajian Universitas Zurich tahun 2020, dimensi kolonial portofolio tersebut menjadi bagian dari catatan publik. Episode ini menunjukkan bahwa reputasi suatu pusat keuangan bergantung pada kesediaan lembaga-lembaganya untuk membuka arsip dan menghadapi sejarahnya. Episode ini juga menunjukkan bahwa kategori hukum rahasia bank, yang dirancang untuk melindungi nasabah yang masih hidup, tidak cocok untuk mengatur akses terhadap catatan sebuah badan publik abad ke-18. Penyerahan catatan Leu kepada Staatsarchiv, tempat catatan itu tersedia untuk penelitian, merupakan penyelesaian yang tepat dan menawarkan model bagi perlakuan terhadap arsip sejarah lembaga-lembaga keuangan publik dan semi-publik lainnya.

Terakhir, sejarah panjang Leu menggambarkan daya tahan sekaligus batas-batas sebuah merek keuangan. Nama seorang bendahara dan leksikograf abad ke-18 digunakan selama lebih dari dua setengah abad sebagai nama sebuah bank. Nama itu bertahan melewati peralihan dari komisi publik menjadi persekutuan swasta, dari persekutuan menjadi perseroan saham, dari bank hipotek menjadi bank universal dan dari lembaga independen menjadi anak perusahaan grup, dan baru lenyap ketika pemiliknya menyimpulkan bahwa satu merek tunggal lebih baik melayani usaha private banking-nya. Singa di atap pelana Leuenhof tetap menjadi pengingat bahwa pusat keuangan Zurich, dalam salah satu alurnya, bermula dari keputusan otoritas publik untuk berinvestasi.

Catatan

1. Zürcher Kantonalbank, “Was bedeutet die Staatsgarantie?”, https://www.zkb.ch/de/hilfe/sc/was-bedeutet-die-staatsgarantie-.html. ↩
2. Bank Nasional Swiss, “Why does the SNB hold billions worth of assets and how does it manage these assets?”, telah dikutip di atas. ↩
3. Simon Luck, “Das Ausgleichsfondsgesetz gelangt in die Umsetzung”, Soziale Sicherheit CHSS, 15 Desember 2017, https://sozialesicherheit.ch/de/das-ausgleichsfondsgesetz-gelangt-die-umsetzung/. ↩
4. International Forum of Sovereign Wealth Funds, “Santiago Principles”, https://www.ifswf.org/santiago-principles. ↩

Hanya untuk informasi umum. Artikel ini bukan merupakan nasihat hukum atau pajak, tidak menggantikan nasihat atas kasus individual, dan tidak menimbulkan hubungan antara advokat dan klien. Artikel ini mencerminkan keadaan hukum per Oktober 2026.