Perundang-undangan 2011: Pasal 7 hingga 10a Undang-Undang Perbankan

Dari konsultasi hingga pemungutan suara akhir

Dewan Federal bergerak cepat. Pada 13 Oktober 2010 Dewan Federal menginstruksikan departemen keuangan untuk menyiapkan rancangan konsultasi, dan pada 22 Desember 2010 Dewan Federal membuka konsultasi.¹ Pesan (dispatch) kepada Parlemen menyusul pada April 2011. Dalam mempresentasikannya, Widmer-Schlumpf menekankan situasi khusus Swiss, di mana neraca satu bank saja melampaui seluruh output ekonomi tahunan negara tersebut. Partai Sosial Demokrat, Partai Hijau, dan serikat pekerja mendukung arah rancangan undang-undang tersebut tetapi menginginkan lebih, sedangkan Partai Rakyat Swiss menyebutnya tidak seimbang dan tidak lengkap. Kaum Liberal dan Partai Kristen Demokrat mendukung pemerintah.²

Prosedur parlemen memakan waktu kurang dari enam bulan, kecepatan yang luar biasa untuk revisi yang signifikan atas Undang-Undang Perbankan (BankA). Dewan Negara Bagian (Council of States) membahas rancangan undang-undang tersebut terlebih dahulu dalam sidang musim panas 2011. Perdebatan tersebut menyingkap sejumlah garis perpecahan. Kalangan kiri mengusulkan rasio leverage yang tegas antara 5 dan 10 persen dari aset tidak tertimbang serta pembatasan perdagangan untuk kepentingan sendiri (proprietary trading), yang keduanya ditolak. Usulan Partai Sosial Demokrat untuk membatasi remunerasi variabel pada 50 persen dari total remunerasi juga gagal, demikian pula usulan Partai Hijau untuk memperkenalkan pemisahan kegiatan perbankan menurut model Glass-Steagall Act Amerika. Parlemen menolak mewajibkan reorganisasi struktural preventif atas bank-bank dan memilih rencana darurat yang mengikat sebagai instrumennya. Dua perubahan yang diusulkan di Parlemen membawa konsekuensi kelembagaan yang langgeng: kewenangan untuk menetapkan bank yang berdampak sistemik dialihkan dari Dewan Federal kepada Bank Nasional Swiss (SNB), dan peraturan pelaksanaannya pada saat pertama kali ditetapkan dijadikan tunduk pada persetujuan parlemen. Setelah beberapa putaran prosedur penyelesaian perbedaan dan sebuah konferensi rekonsiliasi, kedua majelis mengesahkan rancangan undang-undang tersebut pada 30 September 2011.³

Dewan Federal memberlakukan ketentuan-ketentuan yang diubah tersebut pada 1 Maret 2012, melalui keputusan tanggal 15 Februari 2012. Pada saat yang sama peraturan perundang-undangan bea meterai diubah untuk mendorong penerbitan obligasi konversi kontinjen (contingent convertible bonds) dari Swiss: bea penerbitan atas modal utang dihapuskan dan konversi CoCos menjadi ekuitas dibebaskan dari bea meterai.⁴ Pajak pemotongan (withholding tax), hambatan kedua yang diidentifikasi oleh komisi, ditangani dalam langkah tersendiri. Sejak 1 Januari 2013, bunga atas instrumen TBTF tertentu dibebaskan dari pajak pemotongan federal. Pembebasan tersebut dibatasi waktunya dan telah diperpanjang berulang kali. Perpanjangan terakhir, yang disetujui Parlemen pada 19 Desember 2025, memperpanjangnya hingga akhir tahun 2031. Dewan Federal telah mengumumkan bahwa ia ingin menjadikan pembebasan tersebut permanen dalam peraturan perundang-undangan stabilitas perbankan mendatang.⁵

Struktur ketentuan-ketentuan baru

Ketentuan-ketentuan baru disisipkan ke dalam Undang-Undang Perbankan sebagai bab tersendiri berjudul “Bank yang berdampak sistemik”. Pasal 7 mendefinisikan bank yang berdampak sistemik sebagai bank, grup keuangan, dan konglomerasi keuangan yang didominasi bank yang kegagalannya akan menimbulkan kerugian besar bagi perekonomian Swiss dan sistem keuangan Swiss. Pasal tersebut juga menyatakan tujuan ketentuan-ketentuan itu: mengurangi risiko yang ditimbulkan bank-bank semacam itu terhadap stabilitas sistem keuangan, menjamin kelangsungan fungsi-fungsi yang penting secara ekonomi, dan menghindari bantuan negara.⁶ Trias stabilitas, kelangsungan fungsi, dan penghindaran dukungan publik merupakan kunci untuk menafsirkan seluruh bab tersebut. Setiap langkah selanjutnya, dari rasio leverage hingga bail-in, dapat dibaca sebagai upaya untuk mendamaikan ketiga tujuan tersebut.

Pasal 8 menetapkan kriteria dampak sistemik dan prosedur penetapannya. Unsur yang menentukan adalah pentingnya fungsi-fungsi suatu bank bagi perekonomian Swiss, khususnya dalam bisnis simpanan dan kredit domestik serta dalam transaksi pembayaran, beserta sulitnya menggantikan fungsi-fungsi tersebut dalam waktu singkat. Kriterianya mencakup ukuran bank, keterkaitannya dengan sistem keuangan dan perekonomian, dapat tidaknya layanannya digantikan, volume simpanan yang dilindungi yang melebihi sumber daya skema perlindungan simpanan, rasio total asetnya terhadap produk domestik bruto Swiss, serta profil risikonya, yang pada gilirannya bergantung pada model bisnis, struktur neraca, kualitas aset, likuiditas, dan leverage. Bank Nasional Swiss, setelah berkonsultasi dengan Otoritas Pengawas Pasar Keuangan Swiss (FINMA), menetapkan bank mana yang berdampak sistemik dan fungsi mana dari bank-bank tersebut yang berdampak sistemik.⁷

Pasal 9 merinci persyaratan khusus yang harus dipenuhi oleh bank yang berdampak sistemik. Bank tersebut wajib memiliki modal yang lebih tinggi, dan berkualitas lebih baik, dibandingkan yang disyaratkan bagi bank lain, agar dapat menyerap kerugian. Bank tersebut wajib memiliki likuiditas yang memungkinkannya menahan guncangan lebih baik daripada lembaga lain. Bank tersebut wajib mendiversifikasi risikonya sehingga risiko konsentrasinya, termasuk eksposur terhadap lembaga lain yang berdampak sistemik, tetap terbatas. Terakhir, bank tersebut wajib memiliki rencana darurat yang menjamin kelangsungan fungsi-fungsinya yang berdampak sistemik dalam hal terdapat ancaman kepailitan.⁸ Persyaratan tersebut berjenjang menurut tingkat dampak sistemiknya, dengan rinciannya ditetapkan oleh Dewan Federal dalam peraturan pelaksanaan. Unsur progresif, di mana persyaratan meningkat seiring ukuran dan pangsa pasar, telah menjadi bagian dari skema tersebut sejak awal. Unsur ini mencerminkan pandangan komisi bahwa subsidi implisit tumbuh secara tidak proporsional seiring dengan ukuran bank.

Pasal 10 menyangkut penerapan persyaratan-persyaratan tersebut pada masing-masing bank. FINMA menetapkan melalui keputusan formal persyaratan spesifik yang harus dipenuhi oleh bank yang telah ditetapkan. Bank wajib membuktikan bahwa ia dapat mempertahankan fungsi-fungsinya yang berdampak sistemik dalam hal terdapat ancaman kepailitan. Apabila bank gagal membuktikannya, FINMA memerintahkan langkah-langkah yang diperlukan.⁹ Pada ketentuan inilah rezim tersebut menjadi bersifat memaksa. Rencana darurat pada awalnya merupakan dokumen yang disusun oleh bank, tetapi bank memikul beban pembuktian bahwa rencana itu dapat berjalan, dan FINMA dapat memerintahkan perubahan pada struktur hukum, organisasi, atau hubungan intragrup apabila pembuktian tersebut gagal. Pada tahun-tahun pertama rezim tersebut, ketentuan ini juga berfungsi sebagai dasar hukum bagi potongan (rebate) atas persyaratan permodalan yang dapat diberikan FINMA apabila suatu bank meningkatkan resolvabilitasnya melampaui batas minimum menurut undang-undang.

Terakhir, Pasal 10a mengatur remunerasi. Apabila suatu bank yang berdampak sistemik atau perusahaan induknya menerima dukungan negara dari dana federal, Dewan Federal dapat membatasi pembayaran remunerasi variabel dan memerintahkan penyesuaian sistem remunerasi selama jangka waktu dukungan tersebut.¹⁰ Ketentuan ini merupakan satu-satunya konsesi terhadap kemarahan publik yang hebat atas bonus yang menyusul penyelamatan UBS. Ketentuan ini hanya menjangkau bank yang benar-benar menerima bantuan negara dan memberikan kewenangan diskresioner kepada Dewan Federal. Ketentuan tersebut memperoleh relevansi praktis pada Maret 2023, ketika Dewan Federal menggunakannya sehubungan dengan dukungan negara yang diberikan untuk pengambilalihan Credit Suisse, suatu persoalan yang termasuk dalam bab berikutnya.

Peraturan pelaksanaan dan persetujuan parlemen

Rincian persyaratan permodalan dituangkan dalam perubahan atas Peraturan Kecukupan Modal (Capital Adequacy Ordinance) dan Peraturan Perbankan (Banking Ordinance). Karena Parlemen telah mencadangkan hak untuk menyetujui peraturan pelaksanaan pada saat pertama kali ditetapkan, teks Dewan Federal kembali ke kedua majelis pada tahun 2012. Pada 18 September 2012 Dewan Nasional, sebagai majelis kedua, menyetujui peraturan tersebut dengan 128 suara berbanding 40 dengan 5 abstain. Peraturan tersebut mulai berlaku pada 1 Januari 2013, meskipun bank-bank diberi waktu hingga tahun 2018 untuk memenuhi persyaratan permodalan secara penuh. Perdebatan di Dewan Nasional menunjukkan bahwa konsensus tahun 2011 tidak semakin mendalam. Seorang anggota Partai Sosial Demokrat menyebut peraturan tersebut mengecewakan, dan seorang pembicara dari Partai Hijau mengatakan bahwa peraturan itu hanya memuat batas minimum belaka. Kaum Liberal, di pihak lain, menekankan bahwa Swiss merupakan negara pertama yang mengadopsi aturan yang lebih ketat setelah krisis. Rasio leverage yang ditetapkan dalam peraturan tersebut bagi kedua bank besar adalah 4,56 persen, angka yang oleh para pengkritik dari kalangan kiri dibandingkan dengan tuntutan sebesar 10 persen.¹¹

Istilah “Swiss finish”, yang digunakan baik oleh pendukung maupun pengkritik, menangkap semangat rezim tersebut. Swiss akan mengikuti standar internasional Komite Basel tetapi menambahkan lapisan nasional di atasnya. Pembenaran politiknya adalah ukuran luar biasa kedua bank tersebut dibandingkan dengan perekonomian Swiss, yang tidak dihadapi oleh negara lain dengan ukuran sebanding pada tingkat yang sama. Biaya ekonomi dari Swiss finish, dalam bentuk biaya pendanaan yang lebih tinggi bagi bank dan kemungkinan penyaluran kredit yang lebih rendah, menjadi tema berulang lobi perbankan. Pada pertengahan dasawarsa tersebut perdebatan telah bergeser dari prinsip ke kalibrasi.

Catatan

1. Ambühl dan Lewrick (sebagaimana di atas), untuk keputusan tanggal 13 Oktober 2010; Année politique Suisse, “Teilrevision des Bankengesetzes (‘Too big to fail’-Vorlage; BRG 11.028)”, https://politchronik.swiss/de/prozesse/15184-teilrevision-des-bankengesetzes-too-big-to-fail-vorlage-brg-11-028, untuk konsultasi yang dibuka pada 22 Desember 2010. ↩
2. swissinfo.ch, “Gesetz gegen künftiges ‘too big to fail’” (sebagaimana di atas). ↩
3. Année politique Suisse, “Teilrevision des Bankengesetzes (‘Too big to fail’-Vorlage; BRG 11.028)” (sebagaimana di atas). Kronik tersebut juga mencatat penolakan di Dewan Negara Bagian atas usulan pembebasan pajak pemotongan selama lima tahun untuk bunga atas CoCos, yang kemudian muncul kembali dalam bentuk lain. ↩
4. G. Kuhn Rechtsberatung Treuhand, “Ab 01.03.2012: Neues Bankengesetz tritt in Kraft (‘Too big to Fail’-Bestimmungen)”, https://gkuhn.ch/ab-01032012-neues-bankengesetz-tritt-in-kraft-qtoo-big-to-failq-bestimmungen/. Catatan tersebut merangkum siaran pers Dewan Federal tanggal 15 Februari 2012. ↩
5. Departemen Keuangan Federal, “Verlängerung der Ausnahmebestimmungen für Too-big-to-fail-Instrumente bei der Verrechnungssteuer bis Ende 2031”, 30 April 2026, https://www.egris.admin.ch/de/newnsb/N4Z_L86thMG7IPkagZIAm. Pembebasan tersebut mencakup bunga atas instrumen seperti obligasi bail-in dan obligasi write-off. ↩
6. Undang-Undang Federal tentang Bank dan Bank Tabungan (Undang-Undang Perbankan, BankA), SR 952.0, Pasal 7, dalam terjemahan bahasa Inggris yang diterbitkan oleh KPMG Switzerland, status per 1 Januari 2024, https://assets.kpmg.com/content/dam/kpmgsites/ch/pdf/ch-banking-act-en.pdf. Teks konsolidasi resmi diterbitkan di Fedlex (https://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/51/117_121_129/de). ↩
7. Undang-Undang Perbankan, Pasal 8, terjemahan KPMG (sebagaimana di atas). ↩
8. Undang-Undang Perbankan, Pasal 9, terjemahan KPMG (sebagaimana di atas). ↩
9. Undang-Undang Perbankan, Pasal 10, terjemahan KPMG (sebagaimana di atas). ↩
10. Undang-Undang Perbankan, Pasal 10a, terjemahan KPMG (sebagaimana di atas). ↩
11. swissinfo.ch, “‘Swiss finish’ für Banken kann in Kraft treten”, 18 September 2012, https://www.swissinfo.ch/ger/swiss-finish-fuer-banken-kann-in-kraft-treten/33540966. Artikel tersebut menyebut kisaran 14 hingga 19 persen dari aset tertimbang menurut risiko bagi kedua bank besar. ↩

Hanya untuk informasi umum. Artikel ini bukan merupakan nasihat hukum atau pajak, tidak menggantikan nasihat atas kasus individual, dan tidak menimbulkan hubungan antara advokat dan klien. Artikel ini mencerminkan keadaan hukum per Oktober 2026.