Jalan panjang menuju bank sentral

Negara dengan tiga puluh enam bank sirkulasi

Franc Swiss, yang diperkenalkan melalui undang-undang federal tentang mata uang logam tahun 1850, sejak awal memiliki satu mata uang logam federal, sementara uang kertas tetap menjadi urusan bank. Bab-bab sebelumnya dalam buku ini telah menguraikan bagaimana bank kantonal dan bank komersial swasta, termasuk Zürcher Kantonalbank, menerbitkan uang kertas mereka sendiri berdasarkan aturan kantonal dan kemudian di bawah pengawasan federal. Sistem ini bermula dengan segelintir lembaga. Menurut Kamus Sejarah Swiss (Historisches Lexikon der Schweiz), terdapat delapan bank sirkulasi pada 1850, sedangkan pada 1879 jumlahnya telah meningkat menjadi tiga puluh enam. Undang-undang federal tahun 1881 memberlakukan aturan bersama tentang penerbitan uang kertas, penukarannya, dan penjaminannya dengan logam tanpa menghapus kemajemukan penerbit.¹

Orang-orang sezaman dan para ekonom di kemudian hari memperdebatkan seberapa baik rezim yang terdesentralisasi ini berfungsi. Rezim ini merupakan suatu bentuk perbankan bebas yang diatur (regulated free banking), dan penelitian yang diterbitkan dalam beberapa tahun terakhir menemukan bahwa dalam beberapa hal rezim ini berfungsi lebih baik daripada yang diklaim para pengkritiknya. Meskipun demikian, kelemahannya tampak dalam setiap krisis. Karena bank-bank penerbit memiliki insentif untuk menjaga cadangan logam mereka serendah yang diizinkan undang-undang, uang kertas mengalir kembali kepada mereka untuk ditukarkan pada masa tekanan, uang logam ditimbun, dan perekonomian menderita kekurangan alat pembayaran justru ketika paling membutuhkan likuiditas.² Franc juga cenderung diperdagangkan di bawah paritasnya terhadap franc Prancis, karena Swiss tidak memiliki lembaga yang dapat mempertahankan nilai tukarnya dengan menaikkan suku bunga diskonto sentral. Bersama dengan deflasi tahun 1880-an, masalah-masalah ini meyakinkan semakin banyak kalangan kelas politik bahwa desentralisasi telah mencapai batasnya.

Pasal konstitusi tahun 1891

Upaya pertama untuk memberikan monopoli penerbitan uang kertas kepada Konfederasi gagal. Sebuah inisiatif rakyat yang diajukan untuk tujuan ini ditolak dalam pemungutan suara pada 31 Oktober 1880. Satu dekade kemudian, Majelis Federal mengusulkan revisi Pasal 39 Konstitusi Federal, dan pada 18 Oktober 1891 rakyat dan kanton-kanton menerimanya. Pasal baru tersebut menetapkan bahwa hak untuk menerbitkan uang kertas dan instrumen moneter lain yang setara secara eksklusif menjadi milik Konfederasi. Konfederasi dapat menjalankan monopoli ini melalui bank negara atau melalui bank sentral berbentuk perseroan dengan partisipasi dan di bawah pengawasannya, dan sekurang-kurangnya dua pertiga laba bersih harus diberikan kepada kanton-kanton. Pasal tersebut diterima dengan 59,3 persen suara dan mayoritas kanton. Dukungan tertinggi terdapat di Schaffhausen, sebesar 87,6 persen, dan terendah di Jenewa, tempat hanya 8,0 persen yang memberikan suara setuju.³

Hasil di Jenewa patut mendapat perhatian sejenak dalam buku yang memiliki jilid pendamping tentang Jenewa. Kota di tepi Sungai Rhône itu memiliki tradisi private banking sendiri dan bank sirkulasi kantonal yang sudah mapan. Itulah sebabnya para pemilihnya memandang monopoli tersebut sebagai campur tangan Bern dalam urusan yang telah diselesaikan secara lokal selama beberapa generasi. Kenyataan bahwa pusat keuangan berbahasa Prancis itu hampir dengan suara bulat menolak monopoli uang kertas federal, sementara kanton industri kecil Schaffhausen hampir dengan suara bulat mendukungnya, menggambarkan betapa eratnya persoalan moneter terkait dengan identitas regional dan sentimen federalis. Keputusan di kemudian hari untuk membagi kedudukan bank nasional antara Bern dan Zurich harus dibaca dengan latar belakang persaingan regional ini.

Rumusan pasal tahun 1891 membiarkan pertanyaan yang menentukan tetap terbuka. Meskipun pasal itu mengizinkan bank negara ataupun bank berbentuk perseroan, pasal tersebut tidak mengatakan apa pun tentang kedudukan, tata kelola, atau bagian kanton dalam modal. Richli, menengok kembali sejarah legislasinya, mengamati bahwa proses parlementer yang menghasilkan Undang-Undang Bank Nasional memakan waktu hampir lima belas tahun, justru karena masing-masing persoalan ini memecah belah negara.⁴

Bank federal yang gagal tahun 1897

Undang-undang pelaksana pertama memilih opsi yang paling sentralistis di antara opsi yang diizinkan. Undang-Undang Federal tentang Pendirian Bank Federal Swiss (Bundesgesetz über die Errichtung der schweizerischen Bundesbank) mengatur bank negara murni yang dimiliki Konfederasi. Parlemen mengesahkannya dengan mayoritas yang nyaman di Dewan Nasional dan mayoritas tipis di Dewan Negara Bagian, tempat undang-undang itu memperoleh 20 suara berbanding 17. Para penentang mengajukan referendum. Dalam pemungutan suara rakyat pada 28 Februari 1897, dengan tingkat partisipasi 64,6 persen, undang-undang tersebut hanya memperoleh 43,3 persen suara dan ditolak.⁵

Judul analisis Swissvotes, yang menafsirkan penolakan tersebut sebagai perhitungan terhadap kaum Radikal dan kaum Sosialis, menangkap suasana politik saat itu. Pihak oposisi menggabungkan kaum federalis di kanton-kanton Katolik-konservatif, yang khawatir akan pertumbuhan kekuasaan federal lebih lanjut, dengan bankir liberal dan kalangan bisnis yang tidak memercayai bank yang dipimpin pejabat federal dan terpapar tekanan parlemen. Bank-bank kantonal, yang akan kehilangan bisnis uang kertasnya, juga skeptis, karena bank negara milik Konfederasi hanya menjanjikan sedikit imbalan bagi mereka. Bagi Zurich, persoalan kedudukan menambahkan dimensi lain. Bank negara hampir pasti akan ditempatkan di ibu kota federal, sedangkan komunitas komersial dan keuangan Zurich mengharapkan bank sentral berlokasi di tempat pasar uang benar-benar berfungsi.

Kompromi tahun 1905

Setelah kekalahan tahun 1897, Dewan Federal dan Parlemen berupaya mencari solusi yang dapat bertahan menghadapi referendum. Hasilnya adalah bank sentral dalam bentuk hukum perseroan yang diatur oleh undang-undang federal khusus, yang hingga kini tetap menjadi bentuk organisasi Bank Nasional Swiss (SNB). Kanton-kanton, bekas bank sirkulasi, dan investor swasta menjadi pemegang saham, sedangkan Konfederasi sendiri tidak memegang saham. Kanton-kanton diberi kompensasi atas hilangnya pendapatan penerbitan uang kertas melalui partisipasi mereka dalam modal dan laba. Menurut uraian sejarah Bank Nasional Swiss sendiri, perundingan berkisar pada tiga hal: pertama, struktur hukum bank; kedua, kedudukannya; dan ketiga, kepentingan finansial kanton-kanton. Kompromi tersebut memberikan kepada bank itu kedudukan ganda di Bern dan Zurich.⁶

Undang-Undang Federal tentang Bank Nasional Swiss tanggal 6 Oktober 1905 mulai berlaku pada 16 Januari 1906.⁷ Menurut Jakob Tanner dalam Kamus Sejarah Swiss, proses legislasi yang panjang dan penuh konflik itu dengan demikian berakhir dengan kompromi. Tanner menunjukkan bahwa Swiss merupakan negara yang terlambat di antara negara-negara Eropa: Prancis telah mendirikan bank sentralnya pada 1800, Austria pada 1816, Jerman pada 1875, dan Italia pada 1893.⁸ Harold James, penulis utama sejarah seratus tahun bank tersebut, membandingkan Bank Nasional Swiss dengan Federal Reserve System Amerika Serikat yang dibentuk pada 1913: keduanya merupakan kelahiran yang terlambat, dirancang sebagai tanggapan atas persepsi kegagalan pasar dan dimaksudkan untuk merasionalisasi sistem pembayaran suatu negara federal.⁹

Konstruksi hukum tersebut membawa konsekuensi jangka panjang. Karena bank tersebut merupakan perseroan dengan pemegang saham, bank itu memiliki rapat umum, Dewan Bank (Bank Council) dengan wakil-wakil daerah dan dunia usaha, serta Dewan Direksi (Direktorium) yang terdiri atas bankir sentral profesional yang diangkat oleh Dewan Federal. Aturan pembagian laba menguntungkan kanton-kanton, yang sebagai satu kelompok menjadi pemegang saham terbesar. Saat ini modal saham berjumlah 25 juta franc dalam 100.000 saham atas nama dengan nilai nominal 250 franc, sekitar 55 persen di antaranya dipegang oleh kanton, bank kantonal, dan badan hukum publik lainnya, sementara dividen dibatasi enam persen dari modal saham.¹⁰ Uraian swissinfo tentang pendirian bank tersebut merangkum logika konstruksi ini secara ringkas: bentuk perseroan swasta dipilih untuk menenangkan kanton-kanton dan bank-bank kantonal yang kehilangan kedaulatan moneternya, dengan menjadikan mereka pemegang saham mayoritas dan memberi mereka dua pertiga laba tahunan.¹¹

Catatan

1. Peter Püntener, “Notenbanken”, dalam: Historisches Lexikon der Schweiz (HLS), https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/013746/. Artikel tersebut menguraikan perkembangan dari beberapa bank sirkulasi publik dan swasta pada masa Regenerasi hingga 36 lembaga pada 1879, undang-undang federal tahun 1881, dan likuidasi bisnis uang kertas para penerbit lama hingga 1910. Lihat juga: Püntener, “Notenbanken” (HLS), tentang deflasi tahun 1880-an, ketidakstabilan nilai tukar franc, dan peralihan ke sentralisasi yang diakibatkannya, https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/013746/. ↩
2. swissinfo.ch, “Erst die Nationalbank hat den Franken ‘nationalisiert’”, https://swissinfo.ch/ger/erst-die-nationalbank-hat-den-franken--nationalisiert-/5939048. Artikel tersebut mencatat bahwa sebelum 1907 bank komersial swasta dan bank kantonal menerbitkan uang kertas mereka sendiri, bahwa monetisasi perekonomian tumbuh lebih cepat daripada cadangan emas, dan bahwa penimbunan uang logam pada masa krisis menghambat perekonomian. ↩
3. Christian Bolliger, “Banknotenausgabe: Ein Bundesmonopol mit Fragezeichen”, dalam: Handbuch der eidgenössischen Volksabstimmungen 1848–2007 (2010), analisis pemungutan suara 18 Oktober 1891, tersedia di https://swissvotes.ch/attachments/ea57b4ae34f16ca2222dbde977a9c3f401e11f3b8b4c1ce044ee2ede2ffccaa3. Analisis tersebut juga merujuk pada inisiatif yang gagal tahun 1880 dan upaya pengaturan tahun 1874 dan 1881. ↩
4. Paul Richli, “Der Schweizer Franken und sein Wert – ein juristischer Aufreger erster Güte”, Festvortrag zum Dies Academicus der Universität Luzern, 7 November 2013, Luzerner Universitätsreden Nr. 26, hlm. 12, https://www.unilu.ch/fileadmin/universitaet/unileitung/dokumente/universitaetsreden/Unireden_26.pdf. Richli mengutip teks pasal tahun 1891, menyebut pemungutan suara yang gagal pada 28 Februari 1897, dan menguraikan kompromi yang membagi kantor pusat antara Bern dan Zurich. ↩
5. Swissvotes, pemungutan suara no. 50, “Bundesgesetz über die Errichtung der schweizerischen Bundesbank”, 28 Februari 1897, https://swissvotes.ch/vote/50.00. Catatan tersebut menyebutkan hasil pemungutan suara di parlemen (Dewan Nasional 83 berbanding 49, Dewan Negara Bagian 20 berbanding 17), tingkat partisipasi 64,60 persen, dan porsi suara setuju sebesar 43,33 persen. Analisis yang menyertainya berjudul “Das Nein zur Bundesbank als Abrechnung mit Radikalen und Sozialisten”. ↩
6. Bank Nasional Swiss, “How long has the Swiss National Bank existed?” (SNB explained: History), https://www.snb.ch/en/snb-explained/history. Halaman tersebut menyebut struktur hukum, kedudukan, dan kepentingan finansial kanton-kanton sebagai pokok perselisihan dan menggambarkan solusinya sebagai “special-statute joint-stock company” (perseroan berdasarkan undang-undang khusus) dengan kantor pusat di Bern dan Zurich. ↩
7. Bank Nasional Swiss, “The SNB as a joint-stock company”, https://www.snb.ch/en/the-snb/organisation/snb-joint-stock-company; tanggal 6 Oktober 1905 juga disebutkan dalam Wikipedia, “Swiss National Bank”, https://en.wikipedia.org/wiki/Swiss_National_Bank. ↩
8. Jakob Tanner, “Schweizerische Nationalbank (SNB)”, dalam: HLS, versi 29 Juni 2015, https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/013747/2015-06-29/. Artikel tersebut menggambarkan SNB sebagai perseroan dengan status khusus, menyebutkan tanggal-tanggal pendirian bank sentral di Eropa, dan menyatakan bahwa undang-undang tahun 1905 mengakhiri proses legislasi yang panjang dan penuh konflik dengan suatu kompromi. ↩
9. Harold James, pidato pada peluncuran publikasi peringatan “The Swiss National Bank 1907–2007”, Zurich, 21 Juni 2007, https://www.snb.ch/public/publication/en/www-snb-ch/publications/communication/speeches/2007/ref_20070621_hja/publications0_en/ref_20070621_hja.en.pdf. ↩
10. Bank Nasional Swiss, “The SNB as a joint-stock company”, https://www.snb.ch/en/the-snb/organisation/snb-joint-stock-company, tentang modal saham, saham atas nama, pemegang saham publik dan swasta, tidak adanya kepemilikan saham oleh Konfederasi, dan batas dividen sebesar 6 persen. ↩
11. swissinfo.ch, “Erst die Nationalbank hat den Franken ‘nationalisiert’”, https://swissinfo.ch/ger/erst-die-nationalbank-hat-den-franken--nationalisiert-/5939048. ↩

Hanya untuk informasi umum. Artikel ini bukan merupakan nasihat hukum atau pajak, tidak menggantikan nasihat atas kasus individual, dan tidak menimbulkan hubungan antara advokat dan klien. Artikel ini mencerminkan keadaan hukum per Oktober 2026.