Undang-Undang Bantuan Timbal Balik dan kerangka perjanjiannya

Undang-undang tahun 1981 dan kedudukannya dalam sistem

Undang-Undang Federal tanggal 20 Maret 1981 tentang Bantuan Timbal Balik Internasional dalam Masalah Pidana, yang dalam bahasa Jerman disebut IRSG, dalam bahasa Prancis EIMP dan dalam bahasa Inggris IMAC, merupakan undang-undang umum bagi setiap bentuk kerja sama dalam masalah pidana antara Swiss dan negara asing.¹ Undang-undang ini mencakup empat bentuk kerja sama, yang disebutnya sebagai bagian-bagiannya: ekstradisi, apa yang disebutnya “bantuan timbal balik lainnya” (pengumpulan dan penyampaian alat bukti serta penyitaan dan penyerahan aset), pengalihan proses pidana, dan pelaksanaan putusan pidana asing. Bagian ketiga sejauh ini merupakan yang terpenting bagi suatu pusat keuangan, karena bagian inilah jalur yang ditempuh penuntut umum asing untuk memperoleh dokumen bank, keterangan saksi dan pembekuan rekening. Apabila Swiss telah membuat perjanjian dengan negara peminta, perjanjian itu didahulukan dan undang-undang mengisi kekosongannya. Mahkamah Agung Federal menerapkan asas bahwa ketentuan yang lebih menguntungkan bagi kerja sama yang berlaku, sehingga undang-undang domestik dapat digunakan untuk memberikan bantuan dalam hal perjanjian akan memungkinkan penolakan.²

Instrumen multilateral yang terpenting adalah Konvensi Eropa tentang Bantuan Timbal Balik dalam Masalah Pidana tanggal 20 April 1959, beserta kedua protokol tambahannya. Hubungan dengan negara-negara anggota Uni Eropa (UE/EU) lebih lanjut dibentuk oleh Konvensi Pelaksanaan Perjanjian Schengen, yang Swiss menjadi pihak di dalamnya melalui asosiasinya dengan Schengen. Suatu dokumen yang disusun untuk para penuntut umum Eropa dalam proyek SIRIUS merangkum posisi yang dihasilkannya: permintaan dari mitra-mitra Eropa Swiss bersandar pada Undang-Undang Bantuan Timbal Balik dan pada Konvensi 1959 beserta Protokol Tambahan Keduanya, Konvensi Pelaksanaan Schengen dan Konvensi Budapest tentang Kejahatan Siber, sementara perjanjian bilateral dan asas resiprositas melengkapi gambaran tersebut.³ Protokol Tambahan Kedua dan ketentuan Schengen membawa satu konsekuensi yang sangat penting dalam praktik. Penuntut umum di Jerman, Prancis, Italia atau Austria dapat mengirimkan permintaan mereka langsung kepada otoritas penuntutan Swiss yang berwenang, tanpa melalui Kantor Kehakiman Federal di Bern. Oleh karena itu, sebagian besar lalu lintas sehari-hari antara Zurich dan negara-negara tetangganya tidak pernah muncul dalam statistik pusat.

Di antara perjanjian bilateral, perjanjian dengan Amerika Serikat memiliki tempat khusus dalam sejarah pusat keuangan ini. Ditandatangani di Bern pada 25 Mei 1973, perjanjian itu merupakan perjanjian bantuan timbal balik komprehensif pertama Amerika Serikat. Presiden Ford, ketika menyampaikannya kepada Senat pada Februari 1976, menggambarkannya sebagai “the first major international agreement by the United States aimed at obtaining information and guidance needed for criminal investigations” dan mencatat bahwa badan-badan Amerika “frequently encountered severe difficulties in obtaining needed information from Swiss banks because of banking secrecy laws”.⁴ Perjanjian yang mulai berlaku pada tahun 1977 itu memuat ketentuan khusus tentang kejahatan terorganisasi yang memungkinkan bantuan dalam masalah pajak apabila tindak pidana pajak tersebut berkaitan dengan kelompok kejahatan terorganisasi.⁵ Perjanjian itu menjadi model bagi Swiss ketika kemudian merundingkan perjanjian dengan negara-negara common law lainnya. Undang-undang tahun 1981 itu sendiri sebagian dirancang berdasarkan pengalaman dengan perjanjian Amerika, yang telah menunjukkan bahwa kerahasiaan bank dapat diselaraskan dengan kerja sama sepanjang suatu prosedur peradilan melindungi nasabah.

Kriminalitas ganda dan resiprositas

Asas klasik yang pertama adalah kriminalitas ganda (dual criminality). Otoritas Swiss hanya dapat menerapkan upaya paksa atas nama negara asing apabila fakta yang diuraikan dalam permintaan juga dapat dipidana menurut hukum Swiss. Upaya paksa mencakup penggeledahan tempat, penyitaan dokumen, perintah penyerahan yang ditujukan kepada bank, dan pembekuan rekening. Pascal Gossin, yang menulis dalam kapasitasnya sebagai kepala seksi bantuan timbal balik internasional di Kantor Kehakiman Federal, merangkum ketentuan ini dengan menyatakan bahwa upaya paksa dapat diperintahkan apabila tindak pidana yang diuraikan dalam permintaan juga dapat dipidana di Swiss.⁶ Uji ini diterapkan secara abstrak. Otoritas Swiss menanyakan apakah perbuatan yang diuraikan, apabila dipindahkan ke Swiss, akan termasuk dalam suatu ketentuan pidana Swiss, tanpa memeriksa unsur-unsur tindak pidana asing atau kesalahan terdakwa. Dalam perkara ekonomi, ketentuan Swiss yang relevan biasanya adalah penipuan, pengelolaan yang merugikan secara pidana (criminal mismanagement), pemalsuan dokumen, penyuapan pejabat publik asing, dan pencucian uang. Karena tindak pidana pencucian uang Swiss mencakup pencucian hasil dari setiap kejahatan berat (felony) dan, sejak tahun 2016, hasil dari tindak pidana pajak yang dikualifikasi, permintaan asing yang dirumuskan sebagai penyidikan pencucian uang dapat menjangkau aset yang asal-usulnya terletak pada perbuatan yang sebenarnya tidak akan diperlakukan hukum Swiss sebagai tindak pidana asal.

Apabila tidak diperlukan upaya paksa, kriminalitas ganda tidak disyaratkan. Penyampaian dokumen, penyampaian informasi yang sudah tersedia untuk umum, atau pemeriksaan saksi yang bersedia dapat diberikan meskipun tindak pidana asing tersebut tidak memiliki padanan di Swiss. Panduan SIRIUS menyebutkan satu pengecualian dalam undang-undang terhadap persyaratan kriminalitas ganda, yang memungkinkan upaya paksa apabila upaya itu berfungsi untuk membebaskan terdakwa atau menyangkut perbuatan seksual dengan anak di bawah umur.⁷

Asas resiprositas kurang terlihat dalam praktik. Apabila tidak ada perjanjian, Swiss dapat menggantungkan bantuan pada jaminan bahwa negara peminta akan memberikan bantuan dalam kasus yang sebanding.⁸ Kantor Kehakiman Federal memperoleh jaminan semacam itu dalam perkara yang melibatkan negara-negara yang tidak memiliki perjanjian, misalnya di sebagian wilayah Teluk, Asia dan Amerika Latin. Bagi suatu pusat keuangan yang nasabahnya berasal dari setiap benua, kemungkinan bekerja sama tanpa perjanjian merupakan hal yang penting, karena banyak negara asal aset ilegal tidak pernah membuat perjanjian bantuan timbal balik dengan Swiss.

Spesialitas

Asas spesialitas membatasi penggunaan alat bukti yang diterima oleh negara peminta. Berdasarkan Pasal 67 undang-undang tersebut, informasi dan dokumen yang diperoleh melalui bantuan timbal balik tidak boleh digunakan, secara langsung maupun tidak langsung, dalam proses yang menyangkut tindak pidana yang bantuannya tidak dapat diberikan. Panduan SIRIUS merumuskan ketentuan ini dalam bentuk yang digunakan otoritas Swiss ketika menyampaikannya kepada mitra asing mereka: alat bukti tersebut “may not be used, neither directly or indirectly, in a criminal procedure concerning an offence for which assistance is not admissible”.⁹ Setiap penggunaan lain memerlukan persetujuan Kantor Kehakiman Federal. Oleh karena itu, setiap penyampaian dokumen bank disertai dengan suatu reservasi baku, yang mengingatkan otoritas asing bahwa materi tersebut tidak boleh digunakan untuk menuntut tindak pidana politik, tindak pidana militer, atau penghindaran pajak semata.

Spesialitas adalah asas yang paling sedikit dipahami oleh nasabah bank-bank di Zurich dan cenderung diremehkan oleh praktisi di negara lain. Seorang jaksa Jerman yang menerima rekening koran bank Swiss dalam penyidikan penyuapan dapat menggunakannya untuk membuktikan suap dan pencucian hasilnya. Otoritas pajak Jerman tidak boleh menggunakan dokumen yang sama untuk menetapkan pajak penghasilan atas bunga yang tidak dilaporkan, kecuali perbuatan tersebut merupakan penipuan pajak dalam pengertian Swiss atau kecuali informasi tersebut diperoleh melalui saluran terpisah, yaitu bantuan administratif perpajakan. Dalam beberapa tahun terakhir pengadilan Jerman telah memeriksa ketentuan spesialitas terkait yang melekat pada ekstradisi dari Swiss dalam proses cum-ex, yang menunjukkan bahwa batasan spesialitas Swiss masih memiliki daya praktis di luar negeri.¹⁰

Pengecualian fiskal dan Pasal 3 ayat (3)

Pengecualian fiskal selama beberapa dasawarsa merupakan pilar utama posisi Swiss. Pasal 3 ayat (3) undang-undang tersebut menetapkan ketentuan bahwa suatu permintaan “shall not be granted if the subject of the proceedings is an offence which appears to be aimed at reducing fiscal duties or taxes or which violates regulations on currency, trade or economic measures”. Ayat yang sama kemudian mengakui dua pengecualian. Suatu permintaan dapat dikabulkan berdasarkan bagian ketiga undang-undang tersebut, yaitu untuk pengumpulan alat bukti dan tindakan terkait, “if duty or tax fraud is the subject of the proceedings”. Berdasarkan semua bagian undang-undang tersebut, termasuk ekstradisi, suatu permintaan dapat dikabulkan apabila penipuan bea atau pajak yang diperberat dalam pengertian Pasal 14 ayat (4) Undang-Undang Federal tentang Hukum Pidana Administratif (VStrR) merupakan pokok proses tersebut.¹¹

Oleh karena itu, pembedaan antara penipuan pajak dan penghindaran pajak, yang ditempatkan Bagian F dalam konteks sejarahnya, masih menjadi poros bantuan pidana dalam perkara pajak. Penghindaran pajak, yaitu sekadar tidak melaporkan penghasilan atau aset, tetap berada di luar cakupan bantuan timbal balik pidana. Penipuan pajak mensyaratkan penggunaan dokumen palsu, dipalsukan atau tidak benar, seperti laporan keuangan, slip gaji atau sertifikat lain yang diterbitkan pihak ketiga, atau, menurut yurisprudensi, suatu bangunan kebohongan yang bersifat menipu. Oleh karena itu, penuntut umum asing yang ingin memperoleh dokumen bank Swiss dalam perkara pajak harus menguraikan fakta yang termasuk dalam konsep Swiss yang lebih sempit ini. Persyaratan ini lebih mudah dipenuhi daripada kesannya, karena faktur palsu, kontrak pura-pura dan pinjaman back-to-back merupakan instrumen yang lazim dalam penghindaran pajak berskala besar. Bentuk yang dikualifikasi berdasarkan Pasal 14 ayat (4) Undang-Undang Hukum Pidana Administratif, yang menyangkut penyelundupan secara profesional dan penipuan serius di bidang pajak tidak langsung, ditambahkan dalam rangka pelaksanaan standar FATF tahun 2008.

Untuk pajak tidak langsung, kerangka perjanjian melangkah lebih jauh. Konvensi Pelaksanaan Schengen dan perjanjian antara Swiss dan Uni Eropa tentang pemberantasan penipuan mewajibkan Swiss memberikan bantuan dalam masalah cukai, pajak pertambahan nilai dan bea cukai, bahkan untuk tindak pidana yang tidak tergolong penipuan dalam pengertian Swiss.¹² Suatu analisis komprehensif oleh Andreas J. Keller dalam Archiv für Schweizerisches Abgaberecht karenanya membedakan antara pajak langsung, yang tunduk pada pembatasan tradisional pada penipuan pajak, dan pajak tidak langsung, yang kerja samanya diperluas oleh ketentuan Schengen dan penipuan pajak yang dikualifikasi, serta memeriksa dampak tindak pidana pencucian uang pajak yang diperkenalkan oleh undang-undang GAFI tahun 2016.¹³ Tindak pidana tersebut telah mengaburkan batas itu, karena permintaan asing atas alat bukti yang berkaitan dengan pencucian hasil tindak pidana pajak yang serius merupakan permintaan yang menyangkut pencucian uang, yang tidak tunduk pada pengecualian fiskal.

Tindak pidana politik, hak asasi manusia dan proporsionalitas

Pengecualian tindak pidana politik dalam Pasal 3 ayat (1) undang-undang tersebut dan perlindungan hak asasi manusia dalam Pasal 2 memainkan peran yang lebih kecil dalam perkara keuangan dibandingkan dalam ekstradisi. Ketentuan-ketentuan itu menjadi relevan ketika suatu permintaan berasal dari negara yang sistem peradilan pidananya diduga mengejar lawan-lawan pemerintah atau mengambil alih perusahaan melalui proses pidana. Undang-undang tersebut mengecualikan pertimbangan sifat politik suatu perbuatan dalam kasus genosida, kejahatan terhadap kemanusiaan, kejahatan perang dan perbuatan yang sangat tercela.¹⁴ Dalam masalah keuangan, pertanyaan yang lebih sering muncul adalah apakah permintaan yang menyangkut dugaan penggelapan di suatu perusahaan negara sebenarnya merupakan bagian dari pertarungan politik, misalnya setelah pergantian pemerintahan. Otoritas Swiss kemudian memeriksa apakah proses di luar negeri memenuhi jaminan prosedural minimum dalam Konvensi Eropa tentang Hak Asasi Manusia dan Kovenan Internasional tentang Hak-Hak Sipil dan Politik. Apabila terdapat keraguan, bantuan dapat diberikan dengan syarat adanya jaminan berdasarkan Pasal 80p undang-undang tersebut. Kantor Kehakiman Federal menguraikan dalam laporan tahunannya untuk tahun 2023 suatu praktik tiga tingkat yang memilah negara-negara menurut catatan hak asasi manusianya dan melekatkan mekanisme pemantauan pada kerja sama dengan negara-negara yang paling tidak dapat diandalkan.¹⁵

Proporsionalitas melengkapi daftar asas tersebut. Otoritas pelaksana Swiss hanya boleh menyampaikan apa yang berpotensi relevan bagi penyidikan di luar negeri. Karena otoritas asing tidak dapat mengetahui sebelumnya dokumen mana yang akan terbukti berguna, pengadilan Swiss menerapkan standar “potensi kegunaan” yang longgar, yang memungkinkan penyampaian seluruh dokumentasi suatu rekening selama periode yang relevan. Pemilik rekening dapat berargumen bahwa dokumen-dokumen tertentu tidak memiliki kaitan dengan fakta yang diuraikan dalam permintaan. Argumen tersebut hanya berhasil secara pengecualian, karena pengadilan menganggap bahwa otoritas asing berada pada posisi yang lebih baik untuk menilai relevansi. Oleh karena itu, praktisi yang membela klien di Zurich harus memusatkan upaya mereka pada beberapa butir yang memungkinkan diajukannya keberatan yang tepat, seperti rekening yang jelas tidak berkaitan dengan fakta atau periode yang jauh sebelum dugaan tindak pidana.

Catatan

1. Undang-Undang Federal tanggal 20 Maret 1981 tentang Bantuan Timbal Balik Internasional dalam Masalah Pidana (Undang-Undang Bantuan Timbal Balik, IMAC), SR 351.1, teks dwibahasa Jerman–Inggris di droit-bilingue.ch, https://www.droit-bilingue.ch/en-de/3/35/351.1-index.html. ↩
2. BGE 137 IV 33 tanggal 9 November 2010, pertimbangan 2.2.2, https://servat.unibe.ch/dfr/bge/c4137033.html: hukum domestik “reste toutefois applicable aux questions non réglées […] et lorsqu’il est plus favorable à l’entraide” (Günstigkeitsprinzip). ↩
3. Eurojust / proyek SIRIUS, “Requesting mutual legal assistance in criminal matters from Switzerland”, pembaruan terakhir 21 Desember 2023, https://www.eurojust.europa.eu/sites/default/files/assets/requesting-mla-in-criminal-matters-from-switzerland.pdf. Dokumen tersebut mencatat bahwa kontak langsung antara otoritas peradilan diizinkan antara negara-negara pihak pada Protokol Tambahan Kedua atau pada Konvensi Pelaksanaan Schengen. ↩
4. Gerald R. Ford, “Message to the Senate Transmitting the United States-Switzerland Treaty on Mutual Assistance in Criminal Matters”, 18 Februari 1976, The American Presidency Project, https://www.presidency.ucsb.edu/documents/message-the-senate-transmitting-the-united-states-switzerland-treaty-mutual-assistance. Ford menekankan nilai perjanjian tersebut bagi perkara yang melibatkan kejahatan terorganisasi. ↩
5. Treaty between the Swiss Confederation and the United States of America on Mutual Assistance in Criminal Matters tanggal 25 Mei 1973, SR 0.351.933.6, berlaku sejak 23 Januari 1977. Kantor Kehakiman Federal menerbitkan teks bahasa Inggrisnya di https://www.rhf.admin.ch/dam/rhf/en/data/strafrecht/rechtsgrundlagen/sr-0-351-933-6-e.pdf. ↩
6. Pascal Gossin (Kantor Kehakiman Federal), “International Mutual Legal Assistance in Switzerland”, UNAFEI Resource Material Series No. 77, https://www.unafei.or.jp/publications/pdf/RS_No77/No77_07VE_Gossin.pdf. Makalah tersebut juga mencatat bahwa sebagian besar permintaan dilaksanakan oleh kanton. ↩
7. Eurojust / SIRIUS, “Requesting mutual legal assistance in criminal matters from Switzerland” (2023), https://www.eurojust.europa.eu/sites/default/files/assets/requesting-mla-in-criminal-matters-from-switzerland.pdf, bagian tentang alasan penolakan. ↩
8. Pasal 8 IMAC: bantuan pada prinsipnya hanya diberikan apabila negara peminta memberikan resiprositas (ayat (1)). Resiprositas tidak disyaratkan untuk penyampaian dokumen atau apabila pelaksanaan permintaan tampak dianjurkan karena sifat tindak pidananya atau karena kebutuhan untuk memberantas tindak pidana tertentu, di antara kasus-kasus lainnya (ayat (2)), https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/3/35/351.1-8-12.html. ↩
9. Eurojust / SIRIUS, “Requesting mutual legal assistance in criminal matters from Switzerland” (2023), https://www.eurojust.europa.eu/sites/default/files/assets/requesting-mla-in-criminal-matters-from-switzerland.pdf, bagian tentang spesialitas. ↩
10. Mayeul Hièramente, “Der rechtshilferechtliche Spezialitätsgrundsatz im Steuerstrafrecht: eine kurze Einordnung der CumEx-Entscheidung des 1. Strafsenats, 1 StR 187/23 v. 20.9.2023”, WisteV, 28 Desember 2023, https://wistev.de/journal/2023/12/28/der_rechtshilferechtliche_spezialitaetsgrundsatz_im-steuerstrafrecht/. Putusan tersebut menyangkut ketentuan spesialitas dalam Pasal 14 Konvensi Eropa tentang Ekstradisi setelah ekstradisi dari Swiss, bukan reservasi spesialitas yang melekat pada bantuan timbal balik lainnya berdasarkan Pasal 67 IMAC. ↩
11. Pasal 3 ayat (3) IMAC, teks bahasa Inggris di droit-bilingue.ch, https://www.droit-bilingue.ch/de-en/3/35/351.1-3-7.html. Kalimat kedua diubah oleh Undang-Undang Federal tanggal 3 Oktober 2008 tentang pelaksanaan Rekomendasi FATF yang direvisi, yang berlaku sejak 1 Februari 2009. ↩
12. Convention implementing the Schengen Agreement, Pasal 50 ayat (1), EUR-Lex, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:42000A0922(02) (“mutual assistance as regards infringements of their laws and regulations on excise duties, value added tax and customs duties”); Departemen Federal Urusan Luar Negeri, Divisi Eropa, “Betrugsbekämpfung”, https://www.europa.eda.admin.ch/de/betrugsbekaempfung, mengenai Perjanjian Kerja Sama dengan UE untuk memberantas penipuan tanggal 26 Oktober 2004 (SR 0.351.926.81), yang mencakup penyelundupan dan tindak pidana lain terkait pajak tidak langsung seperti bea cukai, PPN dan cukai, serta memberikan kepada para pihak instrumen bantuan administratif dan bantuan hukum timbal balik yang sama seperti dalam proses mereka sendiri. ↩
13. Andreas J. Keller, “Rechtshilfe und Auslieferung in Steuerstrafsachen, unter besonderer Berücksichtigung der Steuergeldwäscherei”, Archiv für Schweizerisches Abgaberecht (ASA) 89 (2020/21), No. 3, hlm. 107–146, https://asa.weblaw.ch/asaissues/89/3/rechtshilfe-und-ausl_9e3c8bb86e.html. ↩
14. Pasal 3 ayat (1)–(2) IMAC, teks bahasa Inggris di droit-bilingue.ch, https://www.droit-bilingue.ch/de-en/3/35/351.1-3-7.html. ↩
15. Kantor Kehakiman Federal, Divisi Bantuan Hukum Internasional, “Annual Activity Report 2023: Mutual Legal Assistance”, https://www.bj.admin.ch/dam/en/sd-web/MwzJIA6XWsan/jb-irh-2023.pdf, bagian tentang jaminan diplomatik dan Pasal 80p IMAC. ↩

Hanya untuk informasi umum. Artikel ini bukan merupakan nasihat hukum atau pajak, tidak menggantikan nasihat atas kasus individual, dan tidak menimbulkan hubungan antara advokat dan klien. Artikel ini mencerminkan keadaan hukum per Oktober 2026.