Paket 6 Juni 2025

Pada 6 Juni 2025, Dewan Federal mengumumkan bagaimana pihaknya bermaksud menuangkan laporan bulan April 2024 dan temuan-temuan Komisi Investigasi Parlemen ke dalam hukum. Siaran persnya dibuka dengan pernyataan tujuan yang lugas: tinjauan atas krisis Credit Suisse telah menunjukkan bahwa rezim too big to fail perlu diperbaiki untuk mengurangi risiko bagi negara, pembayar pajak, dan perekonomian.¹ Paket tersebut disusun dalam dua tingkat. Pada tingkat undang-undang, Dewan Federal menetapkan parameter amendemen Undang-Undang Perbankan (Banking Act), yaitu rezim manajer senior (senior managers regime), akses yang lebih mudah ke likuiditas Bank Nasional Swiss (SNB) melalui ketentuan agunan yang disederhanakan, kewenangan pengawasan yang lebih luas bagi Otoritas Pengawas Pasar Keuangan Swiss (FINMA) termasuk intervensi dini dan sanksi denda, persyaratan yang lebih ketat bagi rencana pemulihan dan resolusi, serta pengurangan penuh nilai tercatat anak-anak perusahaan di luar negeri dari modal inti utama (common equity tier 1, CET1) bank induk. Pada tingkat peraturan (ordinance), Dewan Federal membuka konsultasi mengenai amendemen Peraturan Kecukupan Modal (Capital Adequacy Ordinance) dan Peraturan Likuiditas (Liquidity Ordinance), yang dimaksudkan untuk memperketat penilaian aset yang tidak dapat direalisasikan dalam suatu krisis serta memperluas pelaporan likuiditas dan analisis skenario.

Dewan Federal mendukung usulannya dengan dua pendapat eksternal. Heinz Zimmermann, profesor keuangan di Universitas Basel, menganalisis dampak persyaratan modal yang lebih tinggi terhadap biaya modal. Perusahaan konsultan Alvarez & Marsal menilai dampak langkah-langkah tersebut berdasarkan data publik.² Pemilihan seorang ekonom yang dikenal karena karyanya tentang biaya modal mencerminkan perkiraan bahwa perdebatan akan berkisar pada satu pertanyaan, yaitu berapa biaya modal tambahan bagi UBS, dan apakah biaya itu akan dibebankan kepada nasabah, pemegang saham, atau perekonomian Swiss.

FINMA menyambut baik paket tersebut pada hari yang sama. FINMA menekankan rezim tanggung jawab, yang akan memungkinkan sanksi yang terarah, misalnya penarikan kembali (clawback) remunerasi variabel yang telah dibayarkan atau pemotongan bonus, dan menggambarkan pengurangan penuh penyertaan di luar negeri sebagai sarana untuk mencegah “double leverage”, yaitu keadaan ketika bank induk membiayai penyertaan ekuitasnya pada anak perusahaan sebagian dengan utang.³ SNB, yang sejak lama memperjuangkan modal yang lebih kuat di UBS, juga mendukung langkah-langkah tersebut.

UBS menanggapi dalam hitungan jam. Bank tersebut menyatakan bahwa pihaknya mendukung sebagian besar usulan, tetapi sangat tidak setuju dengan apa yang disebutnya kenaikan ekstrem persyaratan modal. UBS menolak tiga unsur khususnya, yaitu pengurangan penuh investasi pada anak perusahaan di luar negeri, pengurangan penuh aset pajak tangguhan (deferred tax assets) dan perangkat lunak yang dikapitalisasi, serta kenaikan penyesuaian penilaian prudensial (prudential valuation adjustments). Menurut perhitungannya sendiri, usulan-usulan tersebut akan memerlukan tambahan modal CET1 sekitar USD 24 miliar pada tingkat UBS AG, yaitu bank induk. Bersama dengan modal yang diperlukan sebagai akibat akuisisi Credit Suisse, yang oleh UBS ditaksir sebesar USD 18 miliar, totalnya akan mencapai sekitar USD 42 miliar. UBS menggambarkan langkah-langkah tersebut sebagai tidak proporsional dan tidak selaras secara internasional. Meskipun demikian, UBS mempertahankan rencana pengembalian modalnya untuk tahun 2025 dan target keuangannya untuk tahun 2026 serta mengumumkan bahwa pihaknya akan terlibat secara aktif dalam konsultasi.⁴ Sejak hari itu, dalam persepsi publik, reformasi tersebut merupakan sengketa antara Konfederasi dan UBS mengenai suatu angka dalam miliaran dolar.

Modal untuk anak perusahaan di luar negeri

Langkah yang mendominasi perdebatan menyangkut suatu pertanyaan yang terdengar teknis tetapi berkonsekuensi besar. Sebuah bank induk Swiss seperti UBS AG memiliki penyertaan pada anak-anak perusahaannya di luar negeri, misalnya pada entitas perbankan dan perantara pedagang efek (broker-dealer) di Amerika Serikat atau Britania Raya. Berdasarkan aturan yang berlaku sampai reformasi, penyertaan-penyertaan ini hanya sebagian dikurangkan dari modal CET1 bank induk, dengan bobot risiko yang diterapkan pada sisanya. Dalam praktiknya, ini berarti bahwa sebagian besar penyertaan dapat dibiayai dengan utang. Menurut Dewan Federal, sekitar separuh dari penyertaan semacam itu dibiayai dengan cara ini.⁵ Pemberitaan pers mengenai perdebatan parlemen kemudian menggambarkan persyaratan yang berlaku saat ini sebagai penutupan sekitar 45 persen dengan CET1 dan 17 persen lagi dengan instrumen Additional Tier 1 (AT1).⁶

Krisis Credit Suisse mengungkapkan mengapa hal ini penting. Ketika nilai sebuah anak perusahaan di luar negeri turun, bank induk harus menghapusbukukan penyertaannya, yang mengurangi modalnya sendiri. Apabila penyertaan tersebut dibiayai dengan utang, kerugian jatuh pada lapisan ekuitas yang tipis di bank induk dan dapat mendorong rasio modalnya di bawah batas minimum regulasi, bahkan ketika grup secara keseluruhan masih tampak bermodal memadai. Bank induk kemudian memiliki lebih sedikit pilihan dalam suatu krisis. Bank induk tidak dapat dengan mudah menjual atau melikuidasi anak perusahaan di luar negeri, karena penjualan tersebut akan mewujudkan kerugian yang tidak dapat diserap oleh modalnya. Dewan Federal merangkum tujuan reformasi dengan kata-kata berikut: penutupan penuh akan memungkinkan bank melepaskan anak-anak perusahaan di luar negeri dalam suatu krisis tanpa mengguncang rasio modal bank induk.⁷ Dengan demikian, langkah tersebut ditujukan pada kemampuan resolusi dan kapasitas pemulihan bank induk, yaitu entitas yang dikendalikan secara langsung oleh hukum Swiss dan otoritas Swiss.

Pada 26 September 2025, Dewan Federal membuka konsultasi mengenai amendemen undang-undang tersebut. Bank-bank yang penting secara sistemik akan diwajibkan menutup penyertaan mereka pada anak perusahaan di luar negeri sepenuhnya dengan modal CET1. Transisinya akan dibagi selama tujuh tahun, dimulai dengan pengurangan sebesar 65 persen dan naik lima poin persentase setiap tahun hingga mencapai 100 persen. Konsultasi berlangsung hingga 9 Januari 2026. Dewan Federal mencatat bahwa hanya UBS yang akan terdampak secara signifikan.⁸ Penerapan bertahap tersebut akan diatur pada tingkat peraturan, dengan awal pelaksanaannya bergantung pada kemajuan rancangan undang-undang di Parlemen.

Pada 22 April 2026, setelah mengevaluasi konsultasi, Dewan Federal mengadopsi pesan (dispatch) kepada Parlemen. Dewan Federal mempertahankan inti usulan, yaitu penutupan penuh penyertaan di luar negeri dengan CET1, dengan masa transisi tujuh tahun, asalkan Parlemen tidak menunda rancangan undang-undang tersebut. Dewan Federal memperkirakan bahwa UBS akan memerlukan tambahan modal CET1 sekitar USD 20 miliar, yang akan menaikkan rasio CET1 grup sekitar 1,1 poin persentase menjadi 15,5 persen secara pro forma. Dewan Federal menambahkan angka yang dimaksudkan untuk menempatkan beban tersebut dalam perspektif. Seandainya aturan tersebut berlaku pada 1 Januari 2026, dengan memperhitungkan modal yang telah dimiliki UBS dan masa transisi, kekurangan aktualnya hanya sekitar USD 9 miliar.⁹ Rancangan undang-undang tersebut didaftarkan di Parlemen sebagai perkara 26.027.¹⁰

Pers membaca pesan tersebut sebagai sikap pemerintah yang memberikan konsesi di pinggiran sambil tetap teguh pada intinya.¹¹ Dalam bahasa politik Swiss, rancangan undang-undang tersebut segera mendapat nama “Lex UBS”, suatu label yang menegaskan bahwa aturan umum itu dalam praktiknya ditujukan kepada satu lembaga. Kenyataan tersebut membentuk perdebatan parlemen. Setiap poin persentase penutupan dapat diterjemahkan langsung menjadi miliaran dolar bagi satu bank yang dapat diidentifikasi, dan setiap argumen mengenai proporsionalitas menjadi argumen mengenai masa depan bank tersebut di Swiss.

Perangkat lunak, aset pajak tangguhan, dan penilaian prudensial

Kelompok kedua langkah permodalan menyangkut aset yang nilainya dalam suatu krisis diragukan. Perangkat lunak yang dikapitalisasi, aset pajak tangguhan, dan posisi-posisi tertentu yang tunduk pada penyesuaian penilaian prudensial tercantum dalam neraca dengan nilai yang sebagian besar dapat lenyap ketika bank berada dalam kesulitan. Perangkat lunak yang dikembangkan untuk bank yang sedang gagal mungkin tidak banyak bernilai bagi pihak lain. Aset pajak tangguhan hanya dapat digunakan apabila bank kembali meraih laba. Pengalaman Credit Suisse menunjukkan bahwa modal yang terdiri atas pos-pos semacam itu telah memberikan kesan yang menyesatkan tentang ketahanan bank tersebut. Karena itu, konsultasi bulan Juni 2025 mengusulkan agar pos-pos tersebut dikurangkan sepenuhnya dari modal CET1.

UBS menentang usulan-usulan ini dengan sangat gigih, dengan berargumen bahwa usulan tersebut akan menghapus modal sekitar USD 11 miliar tanpa pembenaran yang memadai.¹² Dewan Federal sebagian menerima keberatan tersebut. Ketika mengadopsi Peraturan Kecukupan Modal yang diamendemen pada 22 April 2026, Dewan Federal meninggalkan pengurangan penuh perangkat lunak dan mengadopsi praktik Uni Eropa (UE/EU), yang menurutnya perangkat lunak diamortisasi untuk keperluan regulasi selama paling lama tiga tahun. Aturan ini hanya berlaku bagi bank-bank yang penting secara sistemik dan disertai masa transisi dua tahun. Pengurangan penuh aset pajak tangguhan dibatalkan karena menyimpang dari praktik internasional. Dewan Federal mencadangkan hak untuk menilai kembali pertanyaan tersebut apabila persyaratan bagi penyertaan di luar negeri terbukti tidak memadai. Peraturan tersebut mulai berlaku pada 1 Januari 2027.¹³

Menurut UBS, amendemen peraturan tersebut masih akan menghapus modal CET1 bersih sekitar USD 4 miliar pada tingkat grup, setara dengan sekitar 0,8 poin persentase rasio CET1. Penyesuaian penilaian prudensial yang direvisi berlaku sejak 1 Januari 2027, sedangkan perlakuan perangkat lunak sejak 1 Januari 2029.¹⁴ Kantor-kantor hukum yang memberikan nasihat kepada bank mencatat bahwa Dewan Federal telah melakukan perubahan lebih lanjut pada penyesuaian penilaian prudensial dan memperkirakan dampaknya pada tingkat UBS AG sekitar USD 2 miliar.¹⁵ Langkah-langkah ini merupakan satu-satunya bagian reformasi yang terkait dengan permodalan yang pada September 2026 sudah menjadi hukum pada tingkat peraturan. Langkah-langkah tersebut menunjukkan bahwa Dewan Federal, ketika dapat bertindak sendiri, memilih keselarasan dengan UE daripada Swiss finish.

Instrumen Additional Tier 1

Pertanyaan permodalan ketiga menyangkut instrumen-instrumen yang menimbulkan kontroversi internasional terbesar pada bulan Maret 2023. Ketika FINMA memerintahkan penghapusbukuan (write-down) seluruh instrumen AT1 Credit Suisse, dengan nilai nominal sekitar CHF 16 miliar, sementara pemegang saham menerima saham UBS, hal itu memicu gugatan di Swiss dan di luar negeri serta perdebatan berkepanjangan mengenai hierarki kreditur.¹⁶ Pada 1 Oktober 2025, Pengadilan Tata Usaha Federal membatalkan sebagian perintah FINMA, dengan pertimbangan bahwa perintah itu tidak memiliki dasar hukum yang memadai. FINMA mengumumkan banding ke Mahkamah Agung Federal. FINMA mencatat bahwa sekitar 360 perkara terkait masih tertunda.¹⁷ Sejauh yang dapat dipastikan, Mahkamah Agung Federal belum memutus perkara tersebut hingga akhir September 2026.

Laporan bulan April 2024 telah mengusulkan penguatan fungsi penyerapan kerugian instrumen AT1 selama bank masih berstatus going concern. Laporan itu merencanakan kriteria yang lebih jelas untuk penangguhan pembayaran kupon dan menolak instrumen yang hanya dapat dikonversi menjadi ekuitas tanpa opsi penghapusbukuan.¹⁸ Konsultasi tahun 2025 memuat usulan-usulan yang sesuai. Namun, pada 22 April 2026, Dewan Federal memutuskan untuk sementara tidak melanjutkan perubahan AT1, sambil menunggu perkembangan internasional.¹⁹ Kehati-hatian ini dapat dipahami. Karena instrumen AT1 dijual kepada basis investor internasional yang minatnya bergantung pada kepastian, rancangan yang khas Swiss dapat menaikkan harganya bagi semua bank Swiss.

Secara paradoks, instrumen AT1 kembali ke pusat perdebatan melalui Parlemen. Sebagaimana ditunjukkan dalam bagian-bagian berikut, komisi Dewan Negara Bagian (Council of States) pada bulan Agustus 2026 mengusulkan agar UBS diperbolehkan menutup separuh penyertaannya di luar negeri dengan instrumen AT1 rancangan baru. Instrumen tersebut akan bekerja lebih awal daripada instrumen Credit Suisse, dengan memblokir dividen, pembelian kembali saham, kupon, dan bonus begitu rasio CET1 bank induk turun di bawah sekitar 11 persen.²⁰ Dengan demikian, hal yang ditunda oleh Dewan Federal sebagai pertanyaan teknis rancangan instrumen menjadi alternatif politik terhadap ekuitas biasa.

Catatan

1. Departemen Keuangan Federal, siaran pers “Federal Council draws lessons from Credit Suisse crisis and defines measures for banking stability”, 6 Juni 2025, https://www.efd.admin.ch/en/newnsb/ty6FlsBuspE-AXC9ClLJt. ↩
2. Departemen Keuangan Federal, siaran pers tanggal 6 Juni 2025, https://www.efd.admin.ch/en/newnsb/ty6FlsBuspE-AXC9ClLJt. Siaran pers tersebut juga menetapkan jadwal: rancangan konsultasi untuk amendemen undang-undang pada semester kedua 2025 dan semester pertama 2026, serta konsultasi mengenai amendemen peraturan yang berlangsung hingga 29 September 2025 dengan rencana mulai berlaku pada Januari 2027. ↩
3. FINMA, “FINMA welcomes the Federal Council’s proposed measures on banking stability”, 6 Juni 2025, https://www.finma.ch/en/news/2025/06/20250606-mm-finma-tbtf/. FINMA menambahkan bahwa pihaknya akan melaksanakan rezim tersebut secara pragmatis dan proporsional, sehingga beban bagi bank-bank kecil dengan struktur sederhana akan minimal. ↩
4. UBS, “UBS statement on regulatory proposals made by the Swiss government”, 6 Juni 2025, https://www.ubs.com/global/en/media/display-page-ndp/en-20250606-mrb.html. ↩
5. Departemen Keuangan Federal, siaran pers “Too-big-to-fail regulations: Federal Council adopts dispatch and Capital Adequacy Ordinance”, 22 April 2026, https://www.efd.admin.ch/en/newnsb/_9e8qd5sXEzLww7dK3H_9. ↩
6. finanzen.ch (AWP), “UBS-Aktie tiefer: Ständerat will 90 Prozent Eigenkapital für UBS-Auslandbeteiligungen”, 23 September 2026, https://www.finanzen.ch/nachrichten/aktien/ubs-aktie-tiefer-standerat-will-90-prozent-eigenkapital-fuer-ubs-auslandbeteiligungen-1036564467. ↩
7. Departemen Keuangan Federal, siaran pers tanggal 22 April 2026, https://www.efd.admin.ch/en/newnsb/_9e8qd5sXEzLww7dK3H_9. ↩
8. Departemen Keuangan Federal, siaran pers “Federal Council launches consultation on the capitalisation of foreign participations by parent companies of systemically important banks”, 26 September 2025, https://www.efd.admin.ch/en/newnsb/iWZ3p3LmGWCEvP46a00yt. ↩
9. Departemen Keuangan Federal, siaran pers tanggal 22 April 2026, https://www.efd.admin.ch/en/newnsb/_9e8qd5sXEzLww7dK3H_9. Siaran pers tersebut menyatakan bahwa SNB dan FINMA menilai paket tersebut “tepat, perlu, dan terarah, serta dapat dikelola oleh UBS”, dan bahwa opsi-opsi yang lebih ketat, termasuk kenaikan umum persyaratan modal dan pemisahan struktural bisnis di Amerika Serikat, ditolak karena tidak proporsional. ↩
10. Parlemen Swiss, Vorschau Ständerat Herbstsession 2026, entri 26.027 “Bankengesetz (Eigenmittelunterlegung ausländischer Beteiligungen im Stammhaus systemrelevanter Banken). Änderung”, https://www.parlament.ch/centers/documents/de/Vorschau%20SR%20HS%202026.pdf. ↩
11. finews.ch, “Lex UBS: Bundesrat macht Abstriche, bleibt im Kern aber hart”, 22 April 2026, https://www.finews.ch/news/banken/71950-lex-ubs-too-big-to-fail-bundesrat-entscheid-22-april-2026-bankengesetz-eigenkapital-eigenmittelverordnung-erv-karin-keller-sutter. ↩
12. SWI swissinfo.ch (Bloomberg), “UBS says capital reforms put future in Switzerland at risk”, Januari 2026, https://www.swissinfo.ch/eng/ubs-says-capital-reforms-put-future-in-switzerland-at-risk/90089650. Artikel tersebut melaporkan tanggapan konsultasi bank tersebut, yang diajukan sebelum batas waktu 9 Januari 2026. ↩
13. Departemen Keuangan Federal, siaran pers tanggal 22 April 2026, https://www.efd.admin.ch/en/newnsb/_9e8qd5sXEzLww7dK3H_9. ↩
14. UBS, “UBS statement on regulatory capital announcements made by the Swiss government”, 22 April 2026, https://www.ubs.com/global/en/media/display-page-ndp/en-20260422-regulatory-update.html. ↩
15. AA Advestra, “Too-big-to-fail Reforms: Federal Council Adopts Dispatch And Amends The Capital Adequacy Ordinance”, Mondaq, April 2026, https://www.mondaq.com/financial-services/1778798/too-big-to-fail-reforms-federal-council-adopts-dispatch-and-amends-the-capital-adequacy-ordinance. ↩
16. Departemen Keuangan Federal, “Credit Suisse”, https://www.efd.admin.ch/en/credit-suisse-en, dan “FAQ on the takeover of Credit Suisse by UBS”, https://www.efd.admin.ch/dam/en/sd-web/33TxQXz9VIJa/faq-cs-ubs-en.pdf, yang keduanya menyatakan bahwa kreditur swasta ikut menanggung kerugian melalui penghapusbukuan instrumen AT1 sebesar CHF 16 miliar. Sejarah penghapusbukuan tersebut dibahas dalam bab sebelumnya. ↩
17. FINMA, “FINMA to appeal partial decision of the Federal Administrative Court concerning AT1”, 15 Oktober 2025, https://www.finma.ch/en/news/2025/10/20251015-meldung-bvger-at1/. Pengadilan itu sendiri menyatakan bahwa pihaknya belum memberikan pendapat mengenai akibat pembatalan tersebut. ↩
18. Dewan Federal, Report on banking stability, 10 April 2024, https://www.efd.admin.ch/dam/en/sd-web/LuYox2INDaQy/bericht-br-tbtf-en.pdf. ↩
19. Departemen Keuangan Federal, siaran pers tanggal 22 April 2026, https://www.efd.admin.ch/en/newnsb/_9e8qd5sXEzLww7dK3H_9. ↩
20. Bote der Urschweiz, “Ständeratskommission legt UBS neue Eigenkapitalregeln vor”, 31 Agustus 2026, https://www.bote.ch/nachrichten/schweizundwelt/staenderatskommission-legt-ubs-neue-eigenkapitalregeln-vor-art-1719342. ↩

Hanya untuk informasi umum. Artikel ini bukan merupakan nasihat hukum atau pajak, tidak menggantikan nasihat atas kasus individual, dan tidak menimbulkan hubungan antara advokat dan klien. Artikel ini mencerminkan keadaan hukum per Oktober 2026.