Masalah yang diberi nama: dari penyelamatan UBS ke komisi ahli

Mandat November 2009

Ungkapan “too big to fail” telah beredar dalam kebijakan perbankan Amerika sejak penyelamatan Continental Illinois pada tahun 1984, tetapi krisis 2008 memberinya urgensi baru di seluruh dunia. Di Swiss diagnosisnya gamblang. Dalam sebuah artikel yang terbit pada akhir tahun 2010, Michael Ambühl, yang saat itu menjabat Sekretaris Negara untuk Urusan Keuangan Internasional, dan koleganya Ulf Lewrick menulis bahwa UBS dan Credit Suisse bersama-sama menguasai sekitar sepertiga bisnis kredit dan simpanan domestik, dan bahwa sebelum krisis neraca mereka telah melampaui produk domestik bruto Swiss sekitar 4,5 kali lipat. Karena negara tidak dapat membiarkan lembaga-lembaga semacam itu gagal tanpa membahayakan stabilitas keuangan, lanjut para penulis, timbul jaminan negara yang implisit yang mendistorsi persaingan dan menghadapkan para pembayar pajak pada risiko yang besar.¹ Kalimat itu memuat seluruh teori rezim tersebut dalam bentuk miniatur. Penyelamatan itu sendiri telah dibenarkan dengan ukuran dan keterkaitan UBS, dan justru karena itulah penyelamatan tersebut menciptakan ekspektasi yang akan bertahan lebih lama daripadanya.

Pada 4 November 2009, sedikit lebih dari setahun setelah penyelamatan, Dewan Federal mengumumkan bahwa ia telah membentuk sebuah komisi ahli untuk menelaah risiko ekonomi yang ditimbulkan oleh perusahaan-perusahaan besar. Komisi tersebut, yang akan beranggotakan perwakilan otoritas, kalangan akademisi, dan industri swasta, ditugasi mengusulkan pendekatan untuk mengurangi masalah “too big to fail”.² Rumusan umum mandat tersebut patut dicermati. Meskipun komisi itu sejak awal dikenal sebagai komisi TBTF dan hampir secara eksklusif menangani dua bank besar, tugas formalnya mencakup perusahaan besar pada umumnya. Pilihan ini mencerminkan kepekaan politik pada saat itu. Karena Konfederasi baru saja terpaksa menopang satu bank, komisi yang secara tegas dikhususkan untuk regulasi perbankan akan dibaca, di dalam maupun di luar negeri, sebagai vonis atas seluruh pusat keuangan.

Ketuanya adalah Peter Siegenthaler, yang hingga tidak lama sebelumnya memimpin Administrasi Keuangan Federal dan karena itu sangat memahami akibat fiskal dari penyelamatan UBS.³ Komisi Siegenthaler bekerja dengan perpaduan pejabat dari departemen keuangan, Bank Nasional Swiss (SNB), dan otoritas pengawas, yaitu Otoritas Pengawas Pasar Keuangan Swiss (FINMA), para akademisi, serta perwakilan bank-bank itu sendiri. Kehadiran bank-bank dikritik oleh sebagian kalangan kiri, yang menduga bahwa industri akan melemahkan usulan-usulan tersebut. Dalam praktiknya, keterlibatan UBS dan Credit Suisse menimbulkan efek yang paradoksal. Keterlibatan itu mengikat lembaga-lembaga tersebut pada suatu konsensus yang kemudian hampir tidak dapat mereka sangkal. Keterlibatan itu juga memberi komisi akses pada pengetahuan teknis mengenai instrumen permodalan dan struktur hukum yang tidak dimiliki oleh administrasi.

Laporan sementara April 2010

Komisi menerbitkan laporan sementara pada 22 April 2010. Laporan tersebut merekomendasikan revisi hukum perbankan yang dirancang untuk memastikan bahwa negara tidak lagi harus menyelamatkan bank besar. Persyaratan permodalan dan likuiditas yang lebih tinggi bagi lembaga yang berdampak sistemik akan dipadukan dengan langkah-langkah organisasi yang memungkinkan fungsi-fungsi yang berdampak sistemik dipisahkan dari bagian bank lainnya dalam keadaan krisis tanpa intervensi negara. UBS dan Credit Suisse diidentifikasi sebagai dua lembaga yang bersangkutan. Komisi menolak, karena dianggap terlalu keras, gagasan untuk memberlakukan batas mutlak atas ukuran bank melalui pembatasan neraca atau pangsa pasarnya. Siegenthaler sendiri mengingatkan bahwa komisi baru menguraikan suatu kerangka dan bahwa langkah-langkah konkretnya masih harus ditetapkan.⁴

Reaksi-reaksi yang muncul telah membayangkan garis-garis politik dua tahun berikutnya. Partai Kristen Demokrat, kaum Liberal, dan Partai Sosial Demokrat menyambut baik aturan permodalan dan likuiditas yang lebih ketat. Partai Hijau dan Federasi Serikat Pekerja Swiss menilai usulan-usulan tersebut tidak memadai, dan kepala ekonom federasi itu, Daniel Lampart, menyayangkan bahwa laporan tersebut tidak memuat angka untuk persyaratan permodalan. Economiesuisse, federasi dunia usaha, meminta lebih banyak waktu dan laju yang lebih lambat hingga laporan akhir tersedia.⁵ Penolakan terhadap pembatasan ukuran dan terhadap pemisahan formal antara investment banking dan retail banking merupakan pilihan strategis yang menentukan dalam laporan sementara tersebut. Artinya, Swiss akan berupaya menetralkan akibat dari ukuran melalui permodalan dan perencanaan, sementara bank tetap bebas menentukan model bisnisnya sendiri. Pilihan itu, yang terus diperdebatkan sejak saat itu, kembali muncul dengan kekuatan penuh setelah tahun 2023.

Laporan akhir 30 September 2010

Komisi menyerahkan laporan akhirnya kepada Dewan Federal pada 30 September 2010. Dalam wawancara yang ia berikan kepada Die Volkswirtschaft dua bulan kemudian, Siegenthaler merangkum paket tersebut sebagai serangkaian langkah yang mencakup empat bidang: permodalan, persyaratan likuiditas, diversifikasi risiko, dan pengaturan organisasi untuk keadaan darurat.⁶ Keempat bidang tersebut dimaksudkan untuk bekerja bersama-sama. Permodalan dan likuiditas akan mengurangi kemungkinan kegagalan. Aturan diversifikasi risiko akan membatasi keterkaitan antara bank-bank besar dan lembaga-lembaga lain. Langkah-langkah organisasi akan memastikan bahwa, apabila kegagalan tetap terjadi, fungsi-fungsi yang menjadi tumpuan perekonomian Swiss dapat dilanjutkan tanpa negara.

Usulan permodalan paling banyak menarik perhatian, karena jauh melampaui standar Basel III yang sedang difinalisasi oleh Komite Basel untuk Pengawasan Perbankan pada bulan-bulan yang sama. Komisi mengusulkan persyaratan total hingga sekitar 19 persen dari aset tertimbang menurut risiko bagi kedua bank besar, yang terdiri atas tiga lapisan. Lapisan dasar setara dengan minimum internasional sebesar 4,5 persen dalam bentuk ekuitas umum (common equity). Penyangga sebesar 8,5 persen akan terdiri atas sekurang-kurangnya 5,5 persen ekuitas umum dan hingga 3 persen obligasi konversi kontinjen (contingent convertible bonds) yang akan dikonversi menjadi ekuitas apabila rasio ekuitas umum turun di bawah 7 persen. Komponen progresif hingga 6 persen, yang bergantung pada ukuran dan pangsa pasar bank, dapat dipenuhi dengan instrumen konversi dengan pemicu yang lebih rendah, yaitu 5 persen.⁷ Dalam angka bulat, formula tersebut mensyaratkan sekitar 10 persen ekuitas umum dan sekitar 9 persen modal konversi. Menteri Keuangan Eveline Widmer-Schlumpf membandingkan usulan 19 persen tersebut dengan tingkat Basel III sebesar 10,5 persen ketika ia mempresentasikan rancangan undang-undang pada April 2011.⁸

Penggunaan obligasi konversi kontinjen merupakan unsur paling orisinal dari paket tersebut. Instrumen semacam itu, yang lazim disingkat CoCos, adalah efek utang yang secara otomatis dikonversi menjadi saham atau dihapusbukukan apabila suatu pemicu yang telah ditetapkan terlampaui. Instrumen tersebut memungkinkan bank menyimpan sebagian kapasitas penyerapan kerugiannya dalam bentuk yang lebih murah daripada saham, sekaligus memastikan bahwa kapasitas itu menjadi ekuitas pada saat dibutuhkan. Pada tahun 2010 pasar untuk instrumen semacam itu hampir belum ada. Karena itu komisi juga mengusulkan langkah-langkah perpajakan agar penerbitannya dapat dilakukan dari Swiss, karena bea meterai Swiss atas penerbitan efek dan pajak pemotongan (withholding tax) atas bunga jika tidak demikian akan mendorong penerbitan ke kendaraan di luar negeri. Pendekatan Swiss turut menciptakan kelas aset baru, yang diterbitkan oleh bank-bank besar dan kemudian oleh lembaga-lembaga lain dalam volume yang cukup besar pada dasawarsa berikutnya. Nasib instrumen-instrumen ini pada Maret 2023, ketika obligasi additional tier 1 Credit Suisse dihapusbukukan, memberi bagian cerita ini ironi tersendiri.

Usulan organisasi bertumpu pada konsep rencana darurat. Setiap bank yang berdampak sistemik wajib menyusun, dan membuktikan kepada pengawas, suatu rencana yang menunjukkan bagaimana fungsi-fungsinya yang berdampak sistemik di Swiss dapat dialihkan kepada badan hukum tersendiri dan dilanjutkan tanpa dukungan negara apabila bank tersebut menjadi pailit. Ambühl dan Lewrick menjelaskan bahwa bank harus menunjukkan bagaimana fungsi-fungsi tersebut dapat dialihkan kepada suatu “entitas pembawa” (carrier entity) dan bagaimana restrukturisasi organisasi yang diperlukan serta perlakuan yang tahan kepailitan terhadap kreditur dapat dicapai.⁹ Komisi tidak mewajibkan bank untuk melakukan reorganisasi terlebih dahulu. Dengan membiarkan bank bebas memilih cara mencapai resolvabilitas, komisi mengusulkan untuk memberi mereka imbalan berupa persyaratan permodalan yang lebih rendah apabila mereka meningkatkan resolvabilitasnya melampaui batas minimum. Perpaduan antara kewajiban dan insentif ini menjadi ciri khas rezim Swiss dan, sebagaimana ditunjukkan oleh bagian-bagian selanjutnya, sumber kontroversi yang berkepanjangan.

Catatan

1. Michael Ambühl dan Ulf Lewrick, “Too big to fail: Herausforderungen für die Schweiz”, Die Volkswirtschaft, Desember 2010, https://dievolkswirtschaft.ch/de/2010/12/ambuehl/. Ambühl memimpin Sekretariat Negara untuk Urusan Keuangan Internasional (SIF), yang dibentuk pada tahun 2010 di lingkungan Departemen Keuangan Federal. ↩
2. Dewan Federal, siaran pers “Bundesrat setzt Expertenkommission zum Thema ‘too-big-to-fail’ ein”, 4 November 2009, https://www.admin.ch/de/nsb?id=29925. ↩
3. Geli Spescha, “Im Gespräch mit Peter Siegenthaler, Präsident der Expertenkommission Too big to fail”, Die Volkswirtschaft, Desember 2010, https://dievolkswirtschaft.ch/de/2010/12/siegenthaler/. ↩
4. swissinfo.ch, “CH/Expertenkommission ‘Too Big to Fail’ legt Zwischenbericht vor (Zus)”, 22 April 2010, https://www.swissinfo.ch/ger/ch-expertenkommission-too-big-to-fail-legt-zwischenbericht-vor-zus/8732868. ↩
5. swissinfo.ch, “CH/Expertenkommission ‘Too Big to Fail’ legt Zwischenbericht vor (Zus)” (sebagaimana di atas). ↩
6. Spescha, “Im Gespräch mit Peter Siegenthaler” (sebagaimana di atas). Keempat bidang tersebut disebut dengan kata-kata Siegenthaler sendiri: “Eigenmittel, Liquiditätsanforderungen, Risikoverteilung und organisatorische Vorkehrungen für den Notfall”. ↩
7. Sandro Abegglen, Philippe Weber, Daniel Bono dan Andrea Huber (Niederer Kraft & Frey), “Too big to fail and Basel III: Switzerland at the forefront”, dalam Capital Markets Handbook 2011, https://www.nkf.ch/app/uploads/2022/09/Too-big-to-fail-and-Basle-III-Niederer-Kraft-Frey-Ltd.pdf. Para penulis menggambarkan lapisan penyangga sebagai 5,5 persen ekuitas umum ditambah 3 persen CoCos “high-trigger” yang dikonversi pada rasio ekuitas umum 7 persen, dan komponen progresif sebagai hingga 6 persen yang dapat dipenuhi dengan instrumen “low-trigger” yang dikonversi pada 5 persen. ↩
8. swissinfo.ch, “Gesetz gegen künftiges ‘too big to fail’”, 20 April 2011, https://www.swissinfo.ch/ger/schweizer-politik/gesetz-gegen-kuenftiges-too-big-to-fail/30048728. ↩
9. Ambühl dan Lewrick, “Too big to fail: Herausforderungen für die Schweiz” (sebagaimana di atas). ↩

Hanya untuk informasi umum. Artikel ini bukan merupakan nasihat hukum atau pajak, tidak menggantikan nasihat atas kasus individual, dan tidak menimbulkan hubungan antara advokat dan klien. Artikel ini mencerminkan keadaan hukum per Oktober 2026.