Penuntutan terhadap bank-bank lain

Wegelin & Co.

Ketika UBS menarik diri dari bisnis lintas batasnya dengan nasabah Amerika pada tahun 2008, ribuan pemegang rekening mencari bank lain. Sebagian menemukannya. Otoritas Amerika menghabiskan tahun-tahun berikutnya untuk melacak dana yang telah meninggalkan UBS, dan jejaknya mengarah pada sejumlah lembaga Swiss yang telah menerimanya. Korban yang paling menonjol adalah Wegelin & Co., sebuah bank privat yang didirikan di St. Gallen pada tahun 1741 dan dengan demikian merupakan bank tertua di Swiss. Bank tersebut mempekerjakan sekitar 700 orang di dua belas cabang di Swiss dan mengelola sekitar CHF 24 miliar. Mitra pengelola seniornya sejak 1989, Konrad Hummler, merupakan salah satu suara paling dikenal dari komunitas perbankan Swiss dan pembela publik kerahasiaan bank.¹

Pada Januari 2012 otoritas Amerika mendakwa tiga karyawan Wegelin atas persekongkolan untuk menyembunyikan aset nasabah lebih dari USD 1,2 miliar dari Internal Revenue Service (IRS), otoritas pajak federal Amerika Serikat. Pada 27 Januari 2012 Wegelin mengumumkan bahwa ia akan mengalihkan sebagian besar bisnisnya kepada sebuah bank baru, Notenstein Private Bank, yang menjadi anak perusahaan yang sepenuhnya dimiliki oleh grup Raiffeisen. Hummler mengaitkan langkah tersebut dengan situasi dan ancaman yang luar biasa sulit akibat sengketa hukum dengan Amerika Serikat.² Otoritas Pengawas Pasar Keuangan Swiss (FINMA) menyetujui pengalihan bisnis non-Amerika kepada Raiffeisen pada hari yang sama.³ Yang tersisa dari Wegelin pada dasarnya hanyalah cangkang hukum yang menanggung eksposur Amerika.

Pada 3 Februari 2012 Amerika Serikat mendakwa Wegelin sendiri. Untuk pertama kalinya sebuah bank asing didakwa karena memungkinkan penggelapan pajak Amerika. Karena Wegelin tidak memiliki cabang di Amerika Serikat, para jaksa bersandar pada fakta bahwa bank itu memproses transaksi bagi nasabah Amerika melalui rekening koresponden di cabang UBS di Stamford. Mereka menyita lebih dari USD 16 juta dari rekening tersebut.⁴ Penggunaan rekening koresponden sebagai titik taut yurisdiksi merupakan pelajaran yang diserap oleh seluruh industri Swiss. Setiap bank yang mengkliring pembayaran dolar melalui New York berada dalam jangkauan jaksa Amerika, di mana pun kantornya berada.

Pada 3 Januari 2013 Wegelin mengaku bersalah di pengadilan federal di Manhattan atas persekongkolan untuk menggelapkan pajak. Mitra pengelolanya, Otto Bruderer, mengakui atas nama bank bahwa sejak sekitar tahun 2002 hingga 2011 Wegelin telah bersepakat dengan wajib pajak Amerika untuk menghindari kewajiban pajak mereka dan memegang rekening yang tidak dilaporkan senilai lebih dari USD 1,2 miliar. Setelah UBS berhenti melayani rekening yang tidak dilaporkan pada tahun 2008, Wegelin secara aktif merekrut nasabah yang hengkang, dengan meyakinkan mereka bahwa rekening mereka akan tetap rahasia karena bank tersebut tidak memiliki kantor di luar Swiss. Pada 4 Maret 2013 Hakim Jed S. Rakoff menjatuhkan hukuman yang telah disepakati. Wegelin membayar ganti rugi sebesar USD 20 juta, denda USD 22,05 juta, dan perampasan perdata USD 15,8 juta, yang bersama dengan USD 16,2 juta yang dirampas dari rekening koresponden membuat totalnya menjadi sekitar USD 74 juta.⁵ Wegelin mengumumkan bahwa ia akan berhenti beroperasi sebagai bank setelah perkara tersebut selesai. Nasib sebuah bank yang telah bertahan lebih dari dua setengah abad sejarah Eropa meninggalkan kesan mendalam di Swiss, mungkin lebih dalam daripada pembayaran UBS yang jauh lebih besar.

Kegagalan “Lex USA” dan Swiss Bank Program

Pada tahun 2012 Departemen Kehakiman Amerika Serikat (Department of Justice) sedang menyelidiki sekitar selusin bank Swiss, dan lembaga-lembaga lainnya menghadapi ketidakpastian mengenai eksposur mereka sendiri. Karena itu pemerintah Swiss dan Amerika merundingkan suatu solusi global. Komponen Swiss-nya adalah sebuah undang-undang federal, yang dikenal sebagai “Lex USA”, yang akan memberi wewenang kepada bank untuk jangka waktu terbatas untuk bekerja sama langsung dengan otoritas Amerika tanpa melanggar hukum Swiss. Dewan Negara Bagian (Council of States) menyetujui rancangan undang-undang itu. Namun, pada 19 Juni 2013 Dewan Nasional menolaknya secara definitif dengan 123 suara berbanding 63. Penolakan datang dari tiga arah sekaligus: Partai Rakyat Swiss mengedepankan kedaulatan nasional, kaum Liberal berargumen bahwa bank harus menanggung akibat perbuatannya sendiri, sedangkan Partai Sosial Demokrat mengkritik keterlibatan bank dalam penggelapan pajak.⁶ Dengan demikian Parlemen menolak memikul tanggung jawab legislatif atas suatu penyelesaian yang syarat-syaratnya tidak ia rundingkan.

Dewan Federal menemukan jalan lain. Pada 3 Juli 2013 Dewan Federal memutuskan bahwa bank dapat mengajukan permohonan izin individual berdasarkan Pasal 271 Kitab Undang-Undang Hukum Pidana Swiss (SCC), yang mengancam pidana perbuatan atas nama negara asing di wilayah Swiss tanpa izin. Bank yang memperoleh izin dapat menyerahkan informasi kepada otoritas Amerika tanpa melakukan tindak pidana. Izin tersebut disertai syarat-syarat. Bank wajib memberi tahu karyawannya dan melindungi mereka dari diskriminasi, serta wajib memberi tahu pihak ketiga seperti manajer aset eksternal yang namanya disampaikan. Data nasabah itu sendiri tetap dikecualikan. Hanya informasi agregat mengenai rekening yang ditutup dan mengenai transfer ke bank lain, yang disebut leaver lists, yang dapat diserahkan.⁷ Nama nasabah baru akan menyusul melalui permintaan bantuan administratif.

Pada 29 Agustus 2013 Departemen Kehakiman dan Departemen Keuangan Federal menerbitkan pernyataan bersama yang mengumumkan Program for Non-Prosecution Agreements or Non-Target Letters for Swiss Banks. Bank-bank yang belum diselidiki dapat memperoleh perjanjian tidak dituntut (non-prosecution agreement) dengan mengungkapkan kegiatan lintas batas mereka secara lengkap, memberikan informasi terperinci mengenai rekening wajib pajak Amerika, bekerja sama dengan permintaan berdasarkan traktat, mengidentifikasi bank-bank lain yang terlibat dalam transfer, menutup rekening pemegang rekening yang tidak patuh, dan membayar denda. Besarnya denda bergantung pada kapan suatu rekening dimiliki atau dibuka: 20 persen dari nilai agregat maksimum untuk rekening yang sudah ada pada 1 Agustus 2008, 30 persen untuk rekening yang dibuka antara tanggal tersebut dan akhir Februari 2009, dan 50 persen untuk rekening yang dibuka sesudahnya.⁸ Skala berjenjang ini menghukum paling berat bank-bank yang mengambil alih nasabah setelah penyelesaian UBS, ketika risikonya tidak dapat diragukan lagi.

Program tersebut membagi bank-bank Swiss ke dalam empat kategori. Kategori 1 meliputi bank-bank yang sudah menjadi objek penyidikan pidana, yang dikecualikan dan harus berunding secara individual. Kategori 2 meliputi bank-bank yang mempunyai alasan untuk meyakini bahwa mereka telah melakukan tindak pidana terkait pajak dan mengupayakan perjanjian tidak dituntut. Kategori 3 terbuka bagi bank-bank yang dapat menunjukkan melalui penyelidikan independen bahwa mereka tidak melakukan tindak pidana semacam itu dan memiliki program kepatuhan (compliance) yang efektif. Kategori 4 mencakup bank-bank yang memenuhi syarat sebagai deemed compliant berdasarkan Undang-Undang Kepatuhan Pajak atas Rekening Luar Negeri Amerika Serikat (FATCA).⁹ Keputusan mengenai kategori mana yang dipilih mengharuskan bank menilai perbuatannya sendiri di masa lalu menurut hukum pidana Amerika, sering kali berdasarkan berkas yang tidak lengkap, dan dalam tenggat waktu yang singkat. Banyak bank di Zurich menugaskan penyelidikan internal kepada kantor hukum dan akuntan forensik, yang menjadi sumber pekerjaan yang signifikan bagi profesi hukum di kota tersebut.

Penyelesaian pertama diumumkan pada 30 Maret 2015. BSI SA dari Lugano, salah satu dari sepuluh bank privat terbesar di Swiss, setuju membayar USD 211 juta. Departemen Kehakiman menggambarkan rekening bernomor yang menyembunyikan identitas pemegangnya bahkan dari karyawan bank, perusahaan fiktif dan trust (wali amanat), kartu anonim, serta bahasa sandi, di mana transfer dana menjadi permintaan untuk “mengunduh beberapa lagu”.¹⁰ Antara Maret 2015 dan Januari 2016, delapan puluh bank dalam Kategori 2 menandatangani perjanjian tidak dituntut dan membayar denda dengan total USD 1,36 miliar. Empat bank dan satu bank koperasi memenuhi persyaratan Kategori 3, sedangkan tidak ada bank yang ditempatkan dalam Kategori 4. Pada akhir Desember 2016 Departemen Kehakiman menyatakan bahwa program tersebut telah memasuki fase warisan (legacy phase).¹¹

Credit Suisse, Julius Bär, dan Zürcher Kantonalbank

Bank-bank dalam Kategori 1 menyelesaikan perkaranya dengan syarat masing-masing, dan tiga yang paling menonjol adalah lembaga-lembaga Zurich. Credit Suisse sudah menjadi pokok laporan Permanent Subcommittee on Investigations Senat pada Februari 2014, yang menurutnya bank tersebut telah mengelola rekening sekitar 22.000 nasabah Amerika dengan nilai USD 10 hingga 12 miliar. Laporan itu menggambarkan para bankir yang bepergian ke Amerika Serikat dengan visa turis untuk merekrut nasabah dan yang menyembunyikan rekening koran di dalam majalah.¹²

Pada 19 Mei 2014 Credit Suisse AG mengaku bersalah atas persekongkolan untuk membantu wajib pajak Amerika menyampaikan surat pemberitahuan pajak yang palsu. Total pembayarannya mencapai USD 2,6 miliar, terdiri atas USD 1,8 miliar kepada Departemen Kehakiman untuk Departemen Keuangan Amerika Serikat, USD 100 juta kepada Federal Reserve, USD 715 juta kepada New York State Department of Financial Services, dan USD 196 juta yang telah dibayarkan sebelumnya kepada Securities and Exchange Commission. Departemen Kehakiman menyatakan bahwa bank tersebut telah menjalankan bisnis lintas batas ilegal selama puluhan tahun, dengan menggunakan entitas fiktif, memusnahkan catatan, memecah transfer, dan menyediakan kartu luar negeri. Jaksa Agung, Eric Holder, menyatakan bahwa tidak ada lembaga keuangan yang berada di atas hukum, betapa pun besar atau global jangkauannya.¹³ Berbeda dengan penyelesaian UBS, perjanjian pengakuan bersalah tersebut tidak mewajibkan penyerahan nama nasabah. Namun, perjanjian itu menjadikan bank tersebut terpidana kejahatan berat menurut hukum Amerika, status yang oleh regulator di New York dan Washington tetap diizinkan untuk dijalani tanpa kehilangan kelangsungan usahanya.

Akibat pengakuan bersalah tersebut berlanjut hingga dekade berikutnya. Setelah UBS mengambil alih Credit Suisse pada tahun 2023, UBS menemukan rekening Amerika yang tidak dilaporkan, membekukannya, dan melaporkannya kepada Departemen Kehakiman. Pada 5 Mei 2025 Credit Suisse Services AG, anak perusahaan dalam grup UBS, mengaku bersalah atas persekongkolan dengan wajib pajak Amerika untuk menyembunyikan lebih dari USD 4 miliar dalam sekurang-kurangnya 475 rekening antara tahun 2010 dan 2021. Bank tersebut mengakui bahwa Credit Suisse telah melanggar perjanjian pengakuan bersalahnya tahun 2014, antara lain dengan memalsukan catatan. Antara tahun 2014 dan Juni 2023 cabangnya di Singapura memegang rekening Amerika yang tidak dilaporkan dengan aset lebih dari USD 2 miliar. Total pembayarannya mencapai USD 510,6 juta, sedangkan UBS sendiri memperoleh perjanjian tidak dituntut.¹⁴ Episode ini menunjukkan bahwa warisan bisnis lintas batas dapat bertahan lebih lama daripada bisnis itu sendiri maupun bank yang menjalankannya.

Julius Bär, bank privat terbesar di Zurich yang berspesialisasi dalam pengelolaan kekayaan, menyelesaikan perkaranya pada 4 Februari 2016. Departemen Kehakiman mengajukan dakwaan pidana bersama dengan perjanjian penundaan penuntutan (deferred prosecution agreement) yang mewajibkan pembayaran USD 547 juta. Pada puncaknya di tahun 2007, bank tersebut memegang sekitar 2.589 rekening Amerika yang tidak dilaporkan dengan dana kelolaan sekitar USD 4,7 miliar, yang darinya bank memperoleh laba sekitar USD 87 juta antara tahun 2001 dan 2011. Dua penasihat nasabahnya mengaku bersalah pada hari yang sama.¹⁵ Perjanjian tersebut mengatur penghentian dakwaan setelah tiga tahun apabila bank memenuhi kewajiban-kewajibannya.

Zürcher Kantonalbank, yang dimiliki oleh Kanton Zurich dan didukung oleh jaminannya, termasuk di antara bank Kategori 1 yang terakhir. Pada 13 Agustus 2018 United States Attorney di Manhattan mengumumkan dakwaan pidana terhadap bank tersebut bersama dengan perjanjian penundaan penuntutan yang berdasarkan perjanjian itu bank membayar USD 98,5 juta. Bank tersebut telah memegang sekitar 2.000 rekening yang tidak dilaporkan dengan aset puncak USD 794 juta pada tahun 2008. Menurut para jaksa, nasabahnya telah menggelapkan pajak lebih dari USD 39 juta, sementara bank memperoleh laba sekitar USD 21 juta dari rekening-rekening tersebut. Dua mantan penasihat nasabah mengaku bersalah, sedangkan orang ketiga tetap buron.¹⁶ Kasus sebuah bank milik kanton ini menggambarkan betapa dalamnya bisnis lintas batas telah merasuki lanskap perbankan Zurich, termasuk bagian sektor publiknya.

Catatan

1. “US tax scandal brings down Wegelin”, swissinfo.ch, 27 Januari 2012, https://www.swissinfo.ch/eng/business/us-tax-scandal-brings-down-wegelin/32019008. ↩
2. Ibid. Artikel tersebut mencatat bahwa Wegelin adalah bank Swiss mandiri pertama yang menjual operasinya akibat penyelidikan Amerika. ↩
3. FINMA, “FINMA bewilligt die Übernahme des Nicht-US-Geschäfts von Wegelin durch Raiffeisen”, siaran pers, 27 Januari 2012, https://www.finma.ch/en/news/2012/01/mm-wegelin-20120127. ↩
4. “US charges Wegelin with aiding tax fraud”, swissinfo.ch, 3 Februari 2012, https://www.swissinfo.ch/eng/business/us-charges-wegelin-with-aiding-tax-fraud/32056020. ↩
5. United States Attorney’s Office, Southern District of New York, “Swiss Bank Pleads Guilty in Manhattan Federal Court to Conspiracy to Evade Taxes”, 3 Januari 2013, https://www.justice.gov/usao-sdny/pr/swiss-bank-pleads-guilty-manhattan-federal-court-conspiracy-evade-taxes; lihat juga “Swiss Bank Sentenced in Manhattan Federal Court for Conspiring to Evade Taxes”, 4 Maret 2013, https://www.justice.gov/usao-sdny/pr/swiss-bank-sentenced-manhattan-federal-court-conspiring-evade-taxes. ↩
6. “Nationalrat versenkt ‘Lex USA’ definitiv”, swissinfo.ch, 19 Juni 2013, https://swissinfo.ch/ger/steuerstreit_nationalrat-versenkt--lex-usa--definitiv/36205324. ↩
7. “Bundesrat präsentiert Alternative zur ‘Lex USA’”, swissinfo.ch, 3 Juli 2013, http://www.swissinfo.ch/ger/datenaustausch-schweiz-usa_bundesrat-praesentiert-alternative-zur--lex-usa-/36348192. Komisioner Perlindungan Data Federal, Hanspeter Thür, menggambarkan solusi tersebut sebagai perbaikan yang jelas dibandingkan rancangan undang-undang yang ditolak. ↩
8. United States Department of Justice, “United States and Switzerland Issue Joint Statement Regarding Tax Evasion Investigations”, https://justice.gov/tax/pr/united-states-and-switzerland-issue-joint-statement-regarding-tax-evasion-investigations. Siaran pers tersebut mencatat bahwa hingga saat itu Departemen telah mendakwa 68 pemegang rekening Amerika dan lebih dari 30 profesional perbankan. ↩
9. United States Department of Justice, “Justice Department Reaches Final Resolutions Under Swiss Bank Program”, 29 Desember 2016, https://justice.gov/archives/opa/pr/justice-department-reaches-final-resolutions-under-swiss-bank-program. ↩
10. United States Department of Justice, “BSI SA of Lugano, Switzerland, First Bank to Reach Resolution Under Justice Department’s Swiss Bank Program”, 30 Maret 2015, https://justice.gov/archives/opa/pr/bsi-sa-lugano-switzerland-first-bank-reach-resolution-under-justice-department-s-swiss-bank. ↩
11. United States Department of Justice, “Justice Department Reaches Final Resolutions Under Swiss Bank Program” (lihat catatan di atas). ↩
12. “Levin: Time for IRS to tackle Swiss bank tax evasion. Again.”, Christian Science Monitor, 26 Februari 2014, https://www.csmonitor.com/layout/set/amphtml/Business/Latest-News-Wires/2014/0226/Levin-Time-for-IRS-to-tackle-Swiss-bank-tax-evasion.-Again. Laporan yang mendasarinya adalah United States Senate, Permanent Subcommittee on Investigations, Offshore Tax Evasion: The Effort to Collect Unpaid Taxes on Billions in Hidden Offshore Accounts, 26 Februari 2014. ↩
13. United States Department of Justice, “Credit Suisse Pleads Guilty to Conspiracy to Aid and Assist U.S. Taxpayers in Filing False Returns”, 19 Mei 2014, https://www.justice.gov/archives/opa/pr/credit-suisse-pleads-guilty-conspiracy-aid-and-assist-us-taxpayers-filing-false-returns. ↩
14. United States Department of Justice, “Credit Suisse Services AG Admits to Conspiring with U.S. Taxpayers to Hide Assets and Income in Offshore Accounts”, 5 Mei 2025, https://www.justice.gov/opa/pr/credit-suisse-services-ag-admits-conspiring-us-taxpayers-hide-assets-and-income-offshore. ↩
15. United States Department of Justice, “Criminal Charges Filed Against Bank Julius Baer of Switzerland with Deferred Prosecution Agreement Requiring Payment of $547 Million, as Well as Guilty Pleas of Two Julius Baer Bankers”, 4 Februari 2016, https://www.justice.gov/archives/opa/pr/criminal-charges-filed-against-bank-julius-baer-switzerland-deferred-prosecution-agreement. ↩
16. United States Attorney’s Office, Southern District of New York, “Manhattan U.S. Attorney Announces Criminal Charges Against Zürcher Kantonalbank”, 13 Agustus 2018, https://www.justice.gov/usao-sdny/pr/manhattan-us-attorney-announces-criminal-charges-against-z-rcher-kantonalbank. ↩

Hanya untuk informasi umum. Artikel ini bukan merupakan nasihat hukum atau pajak, tidak menggantikan nasihat atas kasus individual, dan tidak menimbulkan hubungan antara advokat dan klien. Artikel ini mencerminkan keadaan hukum per Oktober 2026.