Rezim yang diuji: Maret 2023

Tiga opsi pada akhir pekan 18 dan 19 Maret

Runtuhnya Credit Suisse merupakan pokok bahasan bab berikutnya, dan di sini hanya dibahas aspek-aspek yang menyangkut rancangan rezim TBTF. Ketika situasi bank tersebut menjadi kritis pada pekan 13 Maret 2023, otoritas telah menyiapkan tiga opsi. Uraian Otoritas Pengawas Pasar Keuangan Swiss (FINMA) sendiri, yang diterbitkan pada Desember 2023, menggambarkannya. Opsi pertama adalah merger Credit Suisse ke dalam UBS. Opsi kedua adalah restrukturisasi berdasarkan rezim TBTF, yang untuk itu FINMA telah menyiapkan keputusan restrukturisasi, rencana restrukturisasi, dan keputusan penunjukan agen restrukturisasi. Dalam skenario tersebut, modal saham dan instrumen additional tier 1 akan dihapusbukukan seluruhnya dan obligasi bail-in dikonversi menjadi ekuitas. Opsi ketiga, yang dicadangkan sebagai upaya terakhir, adalah kepailitan yang disertai pelaksanaan rencana darurat Swiss.¹

Otoritas memilih merger. FINMA memberikan beberapa alasan. Solusi swasta lebih disukai daripada langkah-langkah yang dipaksakan oleh negara. Merger dengan mitra yang kuat akan menanamkan kepercayaan seketika, sedangkan restrukturisasi melalui keputusan resmi mungkin tidak akan memulihkannya sepenuhnya. Restrukturisasi bank yang berdampak sistemik secara global pada saat ketidakpastian besar di pasar keuangan akan disertai risiko yang lebih besar. Merger merupakan proses yang telah dicoba dan teruji dalam praktik dan tidak dibebani oleh banyak ketidakpastian dan risiko dari restrukturisasi pertama kali atas bank yang berdampak sistemik secara global dengan bail-in yang belum pernah diuji dalam skala ini. Terakhir, FINMA menunjuk pada suatu asimetri: apabila merger gagal, modal gone-concern Credit Suisse masih tetap utuh untuk restrukturisasi, sedangkan restrukturisasi yang gagal hanya akan menyisakan kepailitan sebagai satu-satunya opsi.²

Laporan Dewan Federal bulan April 2024 mengambil garis yang sama. Laporan itu menyatakan bahwa hilangnya kepercayaan terhadap Credit Suisse begitu luas sehingga sangat dipertanyakan apakah penambahan modal lebih lanjut bersamaan dengan pengumuman reposisi baru dapat memulihkan kepercayaan yang diperlukan. Resolusi bank yang berdampak sistemik secara global (G-SIB) khususnya mengandung risiko yang harus ditanggapi secara serius, termasuk risiko hukum dan risiko pelaksanaan di tingkat internasional dan nasional, dan pelaksanaan rencana restrukturisasi yang disusun untuk Credit Suisse akan menimbulkan kerugian dan risiko yang cukup besar dibandingkan dengan solusi yang akhirnya dilaksanakan.³ Laporan tersebut juga mencatat bahwa solusi yang dipilih telah menghasilkan stabilisasi pasar keuangan yang cepat.

Arti pilihan tersebut bagi rezim

Keputusan untuk tidak menggunakan resolusi telah dibaca dengan dua cara yang berlawanan. Bagi para pengkritik, keputusan itu membuktikan bahwa rezim TBTF telah gagal pada saat yang menentukan: setelah lebih dari satu dasawarsa perencanaan, penghimpunan modal, dan reorganisasi, otoritas tidak memercayai instrumennya sendiri dan kembali ke metode tahun 2008, yaitu solusi yang didukung negara dan diatur dalam satu akhir pekan. Bagi para pembela, keputusan itu menunjukkan bahwa rezim telah bekerja dengan cara yang kurang tampak. Keberadaannya menciptakan alternatif yang kredibel yang memperkuat posisi tawar otoritas, sementara modal gone-concern menyediakan cadangan yang akan tetap tersedia apabila merger gagal. Laporan Dewan Federal mencatat bahwa modal sekitar CHF 55 miliar akan tersedia untuk resolusi berkat persyaratan gone-concern. Menurut pandangannya, rezim tersebut kemungkinan juga telah berkontribusi pada pengurangan substansial total aset Credit Suisse pada tahun-tahun sebelumnya.⁴

Kedua pembacaan tersebut mengandung kebenaran dan dapat didamaikan. Rezim tersebut mencapai banyak dari apa yang dirancang untuk dicapainya di atas kertas. Credit Suisse memiliki kapasitas penyerapan kerugian jauh di atas minimum internasional, struktur hukum yang disesuaikan untuk resolusi single point of entry, dan rencana darurat yang telah disetujui untuk bisnis Swiss-nya. Yang belum dicapai oleh rezim tersebut adalah keyakinan otoritas bahwa bail-in atas sebuah G-SIB dapat dilaksanakan di pasar yang bergejolak, di beberapa yurisdiksi, dan dalam satu akhir pekan, tanpa memicu penularan (contagion). Bank Nasional Swiss (SNB) mengakui hal ini dalam Laporan Stabilitas Keuangan tahun 2024, yang merujuk pada potensi hambatan terhadap pelaksanaan resolusi, khususnya risiko hukum dan kemungkinan efek penularan dalam hal bail-in.⁵ Rezim resolusi yang ragu digunakan oleh otoritas memiliki nilai pencegahan yang terbatas, karena kreditur akan memperhitungkan kemungkinan penyelamatan dalam harga. Bertahannya jaminan implisit, yang telah diidentifikasi Dewan Federal pada tahun 2015, dikonfirmasi oleh peristiwa tahun 2023.

Penghapusbukuan instrumen additional tier 1 Credit Suisse, sebesar CHF 16 miliar, termasuk dalam analisis yang sama. Berdasarkan solusi merger, FINMA memerintahkan Credit Suisse untuk menambah modalnya dengan menghapusbukukan instrumen-instrumen tersebut, tanpa menghapusbukukan modal saham dan tanpa bail-in atas obligasi lainnya.⁶ Sengketa hukum yang menyusul, termasuk proses di Pengadilan Administratif Federal, dibahas dalam bab G.V. Untuk keperluan bab ini, episode tersebut menunjukkan bahwa instrumen-instrumen yang diciptakan setelah laporan tahun 2010 memang menyerap kerugian pada tahun 2023, tetapi dalam urutan yang membalikkan ekspektasi umum investor, karena pemegang saham menerima pembayaran dari UBS sementara pemegang instrumen konversi kehilangan segalanya. Laporan Dewan Federal tahun 2024 mempertanyakan mengapa instrumen additional tier 1 tidak dapat menjalankan peran penyerapan kerugian yang dimaksudkan atas dasar going-concern pada tahap krisis yang lebih awal.⁷

Pelajaran yang diidentifikasi

Pemeriksaan-pemeriksaan resmi atas krisis tersebut sepakat mengenai beberapa kelemahan dalam rancangan rezim. Kelemahan pertama menyangkut fase pemulihan. Dewan Federal menyimpulkan bahwa pelaksanaan dan dampak rencana pemulihan selama krisis harus dipandang secara kritis. Langkah-langkah yang diambil jauh dari cukup karena pelaksanaannya tidak dipersiapkan, dampaknya tidak memadai, manajemen bank tidak bersedia bertindak, dan FINMA tidak dapat memaksakan pengaktifan rencana tersebut.⁸ FINMA sendiri mencatat bahwa ia terakhir kali meninjau dan menyetujui rencana pemulihan Credit Suisse pada tahun 2022 dan bahwa krisis menunjukkan sebagian langkah tidak dapat dilaksanakan dalam bentuk yang direncanakan.⁹

Kelemahan kedua menyangkut likuiditas. Meskipun Credit Suisse memenuhi persyaratan likuiditas regulasi, hilangnya kepercayaan menyebabkan arus keluar yang sangat cepat dan luas, yang oleh FINMA digambarkan sebagai penarikan dana besar-besaran secara digital (digital bank run).¹⁰ Bantuan likuiditas darurat biasa dari SNB jauh dari cukup, dan likuiditas negara tambahan harus disediakan berdasarkan hukum darurat.¹¹ Peer review Financial Stability Board (FSB) menggambarkan dua instrumen yang digunakan pada Maret 2023. ELA+ terdiri atas pinjaman tanpa jaminan dengan status kreditur preferen bagi SNB dalam kepailitan. Penyangga likuiditas publik (public liquidity backstop) memadukan status kreditur preferen bagi SNB dalam kepailitan dengan ganti rugi oleh Konfederasi atas setiap kerugian. Keduanya diberikan berdasarkan peraturan darurat tanggal 16 Maret 2023. FSB menekankan pentingnya mengesahkan undang-undang mengenai penyangga likuiditas publik guna menyediakan mekanisme pendanaan cadangan yang efektif.¹²

Kelemahan ketiga menyangkut permodalan pada tingkat bank induk. Dewan Federal mendapati bahwa persyaratan permodalan tidak berorientasi ke depan dan bahwa permodalan bank induk, Credit Suisse AG, terbukti menjadi titik kritis.¹³ FINMA menambahkan bahwa Credit Suisse AG memiliki situasi permodalan terlemah di dalam grup dan dengan demikian merupakan mata rantai terlemah. Kelemahan keempat menyangkut kewenangan pengawasan. FINMA menulis bahwa kerangka hukum sangat membatasi pengaruhnya terhadap tata kelola. FINMA tidak memiliki rezim tanggung jawab manajer senior (senior managers regime) dan tidak berwenang menjatuhkan denda, dan juga tidak dapat secara rutin mempublikasikan proses penegakan hukumnya.¹⁴ FSB membuat pengamatan yang sama, dengan mencatat bahwa perangkat FINMA lebih terbatas dibandingkan perangkat lembaga-lembaga sejawatnya.¹⁵

Kelemahan kelima menyangkut perencanaan resolusi itu sendiri. FINMA menyimpulkan bahwa rencana resolusi harus disesuaikan dengan penarikan dana besar-besaran yang lebih cepat dan dengan jumlah skenario krisis yang lebih banyak, didukung oleh latihan krisis berkala bersama otoritas-otoritas terkait.¹⁶ FSB merekomendasikan penguatan dasar hukum untuk mewajibkan perubahan struktural guna mengatasi hambatan terhadap resolvabilitas, publikasi ekspektasi FINMA mengenai resolvabilitas, dan klarifikasi kriteria untuk menentukan bahwa suatu bank tidak lagi layak beroperasi.¹⁷ Dalam laporannya bulan April 2024 Dewan Federal mengusulkan 37 langkah dalam enam bidang: tata kelola perusahaan dan pengawasan, persyaratan permodalan, intervensi dini dan pemulihan, likuiditas dalam keadaan krisis, perencanaan resolusi, dan organisasi krisis.¹⁸ Pelaksanaan langkah-langkah tersebut merupakan pokok bahasan bab G.VI.

Laporan Komite Penyelidik Parlemen, yang diterbitkan pada 20 Desember 2024, menambahkan dimensi politik. Laporan itu mendapati bahwa Credit Suisse menolak menggunakan bantuan likuiditas darurat SNB pada Oktober 2022 karena khawatir akan reputasinya, dan bahwa Swiss tidak memiliki penyangga likuiditas publik yang mungkin memungkinkan intervensi pembangun kepercayaan yang lebih awal. Komite juga menyimpulkan bahwa UBS hasil merger memerlukan regulasi yang lebih ketat dan perencanaan krisis yang terkoordinasi secara internasional karena ukurannya dibandingkan dengan perekonomian Swiss.¹⁹

Catatan

1. FINMA, Lessons Learned from the CS Crisis (sebagaimana di atas), hlm. 19–20. ↩
2. FINMA, Lessons Learned from the CS Crisis (sebagaimana di atas), hlm. 21. ↩
3. Dewan Federal, Report on Banking Stability, 10 April 2024, https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/87002.pdf, hlm. 18, 20, 46 dan 134. ↩
4. Dewan Federal, Report on Banking Stability (sebagaimana di atas), hlm. 18–19. ↩
5. Bank Nasional Swiss, Financial Stability Report 2024, https://www.snb.ch/public/asset/en/www-snb-ch/publications/financial-stability-report/2024/stabrep_2024/publications0_en/stabrep_2024.en.pdf, hlm. 10. ↩
6. FINMA, Lessons Learned from the CS Crisis (sebagaimana di atas), hlm. 19. ↩
7. Dewan Federal, Report on Banking Stability (sebagaimana di atas), hlm. 19. ↩
8. Dewan Federal, Report on Banking Stability (sebagaimana di atas), hlm. 20. ↩
9. FINMA, Lessons Learned from the CS Crisis (sebagaimana di atas), hlm. 8. ↩
10. FINMA, Lessons Learned from the CS Crisis (sebagaimana di atas), hlm. 7. ↩
11. Dewan Federal, Report on Banking Stability (sebagaimana di atas), hlm. 19–20. ↩
12. FSB, Peer Review of Switzerland (sebagaimana di atas), hlm. 27. ↩
13. Dewan Federal, Report on Banking Stability (sebagaimana di atas), hlm. 19. ↩
14. FINMA, Lessons Learned from the CS Crisis (sebagaimana di atas), hlm. 7–8. ↩
15. FSB, Peer Review of Switzerland (sebagaimana di atas), hlm. 14. ↩
16. FINMA, Lessons Learned from the CS Crisis (sebagaimana di atas), hlm. 8. ↩
17. FSB, Peer Review of Switzerland (sebagaimana di atas), hlm. 6. ↩
18. Dewan Federal, Report on Banking Stability (sebagaimana di atas), hlm. 26–28, tabel 1. ↩
19. Blick, “Die zehn wichtigsten Erkenntnisse der PUK zum Ende der Credit Suisse” (sebagaimana di atas). ↩

Hanya untuk informasi umum. Artikel ini bukan merupakan nasihat hukum atau pajak, tidak menggantikan nasihat atas kasus individual, dan tidak menimbulkan hubungan antara advokat dan klien. Artikel ini mencerminkan keadaan hukum per Oktober 2026.