Kembalinya masa lalu: Komisi Ahli Independen

Krisis pertengahan tahun 1990-an

Persoalan-persoalan yang dianggap telah selesai oleh pemerintah pada tahun 1946 dan 1952 muncul kembali pada pertengahan tahun 1990-an dengan kecepatan dan intensitas yang tidak pernah diperkirakan siapa pun. Berakhirnya Perang Dingin telah membuka arsip-arsip Eropa Timur dan mengubah prioritas kebijakan luar negeri Amerika. Peringatan lima puluh tahun berakhirnya perang memicu gelombang peringatan dan penilaian ulang sejarah di seluruh Eropa. Di Swiss, Presiden Konfederasi, Kaspar Villiger, memanfaatkan sidang istimewa Majelis Federal pada 7 Mei 1995 untuk meminta maaf atas diberlakukannya cap “J”. Ia mengakui bahwa ketakutan terhadap Jerman dan kekhawatiran akan infiltrasi asing kadang-kadang mengalahkan tradisi suaka negara itu, dan bahwa pertimbangan-pertimbangan yang sulit telah diputuskan dengan cara yang terlalu menghindari risiko. Menurutnya, kenyataan bahwa Swiss terhindar dari perang membebankan kewajiban moral khusus kepadanya.¹

Permintaan maaf atas persoalan pengungsi tidak mengakhiri perdebatan. Pada tahun 1995 dan 1996, persoalan rekening tidur milik korban Holocaust diangkat oleh World Jewish Congress dan ditindaklanjuti oleh Komite Perbankan Senat Amerika Serikat di bawah Senator Alfonse D’Amato.² Pada 2 Mei 1996, Asosiasi Bankir Swiss dan organisasi-organisasi Yahudi membentuk sebuah Komite Independen Tokoh-Tokoh Terkemuka di bawah mantan ketua Federal Reserve, Paul Volcker, untuk memeriksa rekening tidur.³ Kerja komite tersebut dan gugatan perwakilan kelompok (class action) di New York yang berujung pada penyelesaian tahun 1998 menjadi pokok bahasan bab F.VI. Bagi bab ini, yang penting adalah bahwa tekanan terhadap bank-bank dengan cepat meluas menjadi pemeriksaan umum atas rekam jejak Swiss pada masa perang, termasuk pembelian emas oleh Bank Nasional Swiss (SNB), kebijakan pengungsi, serta perilaku perusahaan asuransi dan perusahaan industri.

Pada Mei 1997, pemerintah Amerika Serikat menerbitkan sebuah kajian pendahuluan yang dikoordinasikan oleh Wakil Menteri Perdagangan Stuart Eizenstat dan disusun oleh sejarawan Departemen Luar Negeri William Slany. Berdasarkan deklasifikasi lebih dari 800.000 halaman dokumen, kajian itu menggambarkan Swiss sebagai bankir utama dan perantara keuangan Jerman Nazi, dan menyimpulkan bahwa SNB serta para bankir swasta Swiss mengetahui bahwa mereka menangani emas jarahan dalam jumlah yang sangat besar. Kajian itu juga menilai bahwa netralitas telah berbenturan dengan moralitas.⁴ Laporan Eizenstat memicu kemarahan di Swiss, di mana banyak orang menganggapnya sebagai dakwaan sepihak oleh pemerintah yang sendiri telah memperoleh keuntungan dari jasa Swiss selama perang. Laporan itu juga meyakinkan otoritas Swiss bahwa hanya penyelidikan sejarah yang independen dengan akses penuh ke sumber-sumber yang dapat menjawab tuduhan-tuduhan tersebut.

Dekret federal tanggal 13 Desember 1996

Dasar hukum bagi penyelidikan itu telah dibentuk beberapa bulan sebelumnya. Pada 13 Desember 1996, Majelis Federal mengadopsi sebuah dekret federal tentang penyelidikan sejarah dan hukum atas nasib aset yang masuk ke Swiss sebagai akibat dari rezim Nasional-Sosialis. Dekret tersebut menetapkan pokok penyelidikan sebagai volume dan nasib aset dalam segala bentuk yang dipegang oleh bank, perusahaan asuransi, pengacara, notaris, fidusia, manajer aset, serta orang dan lembaga lain, apabila aset tersebut dahulu milik korban penganiayaan Nasional-Sosialis, telah disita berdasarkan tindakan diskriminatif, atau dahulu milik partai Nasional-Sosialis dan organisasi-organisasinya. Dekret itu menginstruksikan Dewan Federal untuk membentuk sebuah komisi ahli independen (UEK) guna menyelidiki persoalan-persoalan ini secara historis dan yuridis.⁵

Dua ketentuan dalam dekret tersebut menjadikannya unik dalam hukum Swiss. Pasal 4 melarang pemusnahan berkas apa pun yang mungkin berguna bagi penyelidikan, serta pemindahannya ke luar negeri atau tindakan lain apa pun yang akan mempersulit akses terhadapnya. Pasal 5 mewajibkan orang dan lembaga yang bersangkutan untuk memberikan akses kepada komisi atas semua berkas yang relevan dan menetapkan bahwa kewajiban ini didahulukan atas setiap kewajiban kerahasiaan berdasarkan undang-undang maupun kontrak. Dengan demikian, kerahasiaan bank, kerahasiaan profesi pengacara, dan klausul kerahasiaan dalam kontrak privat harus mengalah pada kebutuhan penelitian sejarah. Sebagai imbalannya, para anggota dan staf komisi terikat oleh rahasia jabatan. Hasilnya harus dipublikasikan secara lengkap, dengan data pribadi dianonimkan apabila hal itu dapat dibenarkan.⁶ Tidak ada badan penelitian Swiss sebelum atau sesudahnya yang diberi kewenangan semacam itu atas arsip-arsip privat.

Anggota, mandat, dan sumber daya

Pada 19 Desember 1996, Dewan Federal mengangkat para anggota komisi. Ketuanya adalah Jean-François Bergier, profesor sejarah ekonomi dan sosial di ETH Zurich. Anggota lainnya adalah Władysław Bartoszewski dari Warsawa, Saul Friedländer dari Yerusalem, Harold James dari Princeton, Georg Kreis dari Basel, Sybil Milton dari Washington, Jacques Picard dari Bern, Jakob Tanner dari Bielefeld dan Zurich, serta mantan direktur Kantor Kehakiman Federal Joseph Voyame dari Saint-Brais.⁷ Komposisinya memadukan sejarawan Swiss dan asing, cendekiawan Yahudi dan non-Yahudi, serta seorang ahli hukum dengan pengalaman panjang di administrasi federal. Kemudian terjadi beberapa perubahan. Joseph Voyame mengundurkan diri pada April 2000 dan digantikan oleh ahli hukum internasional Daniel Thürer. Setelah Sybil Milton meninggal pada Oktober 2000, ekonom Helen B. Junz menggantikannya pada Februari 2001.⁸

Bergier sendiri merupakan pilihan yang tidak biasa untuk sebuah komisi yang kelak menjadi simbol otokritik sejarah. Lahir di Lausanne pada tahun 1931 sebagai putra seorang pendeta, ia belajar di Universitas Lausanne dan di École des Chartes di Paris, mengajar di Universitas Jenewa dari tahun 1963 hingga 1969 dan di ETH Zurich dari tahun 1969 hingga 1999. Ia adalah spesialis sejarah ekonomi kawasan Alpen serta periode abad pertengahan akhir dan awal zaman modern, dipengaruhi oleh Fernand Braudel, dan memiliki jaringan internasional yang baik.⁹ Ia tidak pernah terlibat sebelumnya dalam kontroversi seputar Perang Dunia Kedua, sehingga ia memiliki otoritas yang mungkin tidak dimiliki oleh seorang spesialis periode tersebut.

Keputusan Dewan Federal mencantumkan pokok-pokok yang harus diselidiki: perdagangan emas dan transaksi valuta asing, peran SNB dan bank-bank swasta, pengelolaan aset, perdagangan harta jarahan, produksi persenjataan, tindakan yang diambil oleh negara dan dasar hukumnya, identifikasi dan restitusi aset jarahan, serta dokumentasi sejarah resmi atas hal-hal tersebut. Komisi harus menyampaikan laporan akhirnya dalam waktu lima tahun dan menerbitkan laporan sementara mengenai bidang-bidang penelitian yang telah selesai. Anggaran awalnya adalah CHF 5 juta.¹⁰ Ketika skala tugas tersebut menjadi jelas, anggarannya dinaikkan pada musim semi 1997 menjadi CHF 22 juta. Selama lima tahun, komisi mempekerjakan lebih dari empat puluh peneliti, sebagian besar sejarawan muda yang kelak membentuk historiografi sejarah ekonomi Swiss. Catatan Kantor Kliring Swiss saja, yang turut dipindahkan oleh komisi ke Arsip Federal Swiss, memenuhi lebih dari 1.000 kotak.¹¹

Laporan dan temuan

Komisi menerbitkan hasil pertamanya jauh sebelum mandatnya berakhir. Tinjauan statistik atas transaksi emas terbit pada Desember 1997 dan laporan sementara tentang emas pada Mei 1998. Laporan tentang pemerasan uang tebusan di Belanda terbit pada tahun 1999, demikian pula laporan tentang kebijakan pengungsi, yang menyusul pada Desember tahun itu. Antara Agustus 2001 dan Maret 2002, komisi menerbitkan dua puluh lima jilid kajian bersama penerbit Chronos di Zurich. Laporan akhir, sebuah sintesis setebal 597 halaman, diselesaikan pada Desember 2001 dan diterbitkan pada 22 Maret 2002 secara serentak dalam bahasa Jerman, Prancis, Italia, dan Inggris.¹²

Laporan akhir tersusun dalam tujuh bab. Setelah pendahuluan dan satu bab tentang konteks internasional dan perkembangan nasional, laporan itu membahas kebijakan pengungsi, perdagangan luar negeri dan transaksi aset pada tahun-tahun perang dalam dua belas subbab, persoalan-persoalan hukum, hak milik pada masa pascaperang, dan, dalam bab penutup, tanggung jawab para pengambil keputusan Swiss. Bab ekonomi mencakup perdagangan luar negeri, industri persenjataan, ekspor listrik, transit melalui Alpen, emas, bank dan jasa keuangan, perusahaan asuransi, perusahaan industri dan anak perusahaannya di Jerman, kerja paksa, arianisasi, benda budaya, serta operasi kamuflase Jerman.¹³ Temuannya mengenai sektor keuangan dapat diringkas dalam empat butir, yang masing-masing telah dibahas dalam bagian-bagian sebelumnya dari bab ini. SNB membeli emas jarahan dalam skala besar, dengan mengetahui atau memiliki segala alasan untuk mengetahui asal-usulnya, dan membenarkan pembeliannya dengan argumen-argumen yang dinilai tidak meyakinkan oleh komisi. Bank-bank komersial memperdagangkan emas dan efek Jerman, melayani nasabah Jerman dan struktur kamuflase, dan, setelah perang, hanya berbuat sedikit untuk mengidentifikasi dan merestitusi aset para korban. Perusahaan asuransi menyesuaikan diri dengan kebijakan rasial rezim tersebut dalam bisnis mereka di Jerman dan kemudian menolak bertanggung jawab atas polis yang disita. Negara memberikan kredit kepada pihak Poros, membiarkan ekspor material perang, dan menerapkan kebijakan pengungsi yang mengirim ribuan orang menuju kematian mereka.

Komisi tidak menerima argumen bahwa Swiss tidak memiliki pilihan. Meskipun mengakui kendala akibat pengepungan dan kebutuhan untuk mengamankan pasokan, komisi menemukan bahwa para pengambil keputusan memiliki ruang gerak yang lebih luas daripada yang mereka klaim, terutama setelah tahun 1942 dan 1943. Ruang gerak itu terlalu sering mereka gunakan untuk melayani kepentingan bisnis dan terlalu jarang untuk melindungi orang-orang yang dianiaya. Komisi mengidentifikasi tiga bidang tanggung jawab pemerintah: kebijakan pengungsi, konsesi kepada pihak Poros dalam kebijakan ekonomi yang melampaui apa yang diperlukan, dan kegagalan menangani restitusi aset secara layak setelah perang.¹⁴

Catatan

1. Thomas Bürgisser, “Remembering the Second World War – but how?”, blog Museum Nasional Swiss, Januari 2026, https://blog.nationalmuseum.ch/en/2026/01/remembering-the-second-world-war-but-how/. Bürgisser merekonstruksi persiapan pidato tersebut dari risalah Dewan Federal, yang telah diterbitkan oleh Dodis. ↩
2. Layanan Parlemen, “Die Schweiz und der Zweite Weltkrieg – Chronologie”, https://www.parlament.ch/centers/documents/de/ch-wk2-chronologie-d.pdf, entri tanggal 23 April 1996: “Erstes Hearing des Bankenausschusses des U.S. Senats unter Vorsitz von Senator Alfonse D’Amato”. Perkara ini dibahas secara rinci dalam bab F.VI. ↩
3. Layanan Parlemen, kronologi “Die Schweiz im Zweiten Weltkrieg”, https://www.parlament.ch/centers/documents/de/ch-wk2-chronologie-d.pdf. ↩
4. Slany/Eizenstat, U.S. and Allied Efforts To Recover and Restore Gold and Other Assets Stolen or Hidden by Germany During World War II. Preliminary Study, Mei 1997, https://www.swissbankclaims.com/Documents/Doc_5_Eizenstat_Report.pdf. Tanggal publikasi, 7 Mei 1997, tercantum dalam kronologi parlemen “Die Schweiz im Zweiten Weltkrieg”, https://www.parlament.ch/centers/documents/de/ch-wk2-chronologie-d.pdf. ↩
5. Bundesbeschluss betreffend die historische und rechtliche Untersuchung des Schicksals der infolge der nationalsozialistischen Herrschaft in die Schweiz gelangten Vermögenswerte vom 13. Dezember 1996, Pasal 1 dan 2, https://www.uek.ch/de/auftrag/19961213bb_de.pdf. ↩
6. Dekret federal tanggal 13 Desember 1996, Pasal 3, 4, 5 dan 7, https://www.uek.ch/de/auftrag/19961213bb_de.pdf. Dekret tersebut mulai berlaku sehari setelah diadopsi dan dibatasi masa berlakunya hingga 31 Desember 2001. ↩
7. Keputusan Dewan Federal tanggal 19 Desember 1996, https://www.uek.ch/de/auftrag/brb19961219.htm. ↩
8. “Bergier commission”, Wikipedia, https://en.wikipedia.org/wiki/Bergier_commission (digunakan sebagai orientasi). Perubahan keanggotaan juga dicatat dalam pendahuluan laporan akhir Komisi, https://www.uek.ch/en/schlussbericht/synthesis/ueke.pdf. ↩
9. Leksikon Sejarah Swiss (HLS), Lucienne Hubler, “Bergier, Jean-François”, https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/044591/. Bergier meninggal di Blonay pada 29 Oktober 2009. ↩
10. Keputusan Dewan Federal tanggal 19 Desember 1996, https://www.uek.ch/de/auftrag/brb19961219.htm. ↩
11. UEK, Switzerland, National Socialism and the Second World War. Final Report, Zurich 2002, pendahuluan, https://www.uek.ch/en/schlussbericht/synthesis/ueke.pdf. ↩
12. UEK, “Final Report”, https://www.uek.ch/en/_synthese.htm; mengenai tanggal publikasi, lihat Layanan Parlemen, kronologi “Die Schweiz im Zweiten Weltkrieg”, https://www.parlament.ch/centers/documents/de/ch-wk2-chronologie-d.pdf. Laporan akhir diterbitkan oleh Pendo di Zurich. ↩
13. UEK, “Final Report”, ringkasan, https://www.uek.ch/en/schlussbericht/synthesis/SBezus.pdf. ↩
14. “Bergier commission”, Wikipedia, https://en.wikipedia.org/wiki/Bergier_commission (ringkasan kesimpulan laporan akhir, digunakan sebagai orientasi); mengenai temuan tentang ruang gerak moneter SNB setelah tahun 1943, lihat juga Bank Nasional Swiss, “The history of the SNB”, https://www.snb.ch/en/the-snb/organisation/history. ↩

Hanya untuk informasi umum. Artikel ini bukan merupakan nasihat hukum atau pajak, tidak menggantikan nasihat atas kasus individual, dan tidak menimbulkan hubungan antara advokat dan klien. Artikel ini mencerminkan keadaan hukum per Oktober 2026.