Titik tolak: rezim yang diuji dan terbukti kurang memadai

Rezim too big to fail yang mulai berlaku pada tahun 2012, yang diuraikan dalam bab sebelumnya dari Bagian ini, bertumpu pada dua pilar. Pilar pertama mewajibkan bank-bank yang penting secara sistemik untuk memiliki modal yang lebih banyak dan lebih baik daripada bank lain, baik untuk tetap beroperasi dalam suatu krisis maupun untuk menyerap kerugian dalam suatu resolusi. Pilar kedua mewajibkan mereka untuk bersiap menghadapi resolusi yang tertib, sehingga fungsi-fungsi yang penting bagi perekonomian Swiss dapat dipertahankan sementara bagian bank lainnya direstrukturisasi atau dilikuidasi. Pada bulan Maret 2023, otoritas menyimpulkan bahwa resolusi Credit Suisse, meskipun telah dipersiapkan di atas kertas, mengandung risiko yang tidak bersedia mereka ambil di tengah krisis kepercayaan internasional. Karena itu, Dewan Federal mengandalkan kewenangan daruratnya berdasarkan Konstitusi Federal untuk mendukung pengambilalihan oleh UBS. Merger tersebut menjaga stabilitas keuangan. Namun, merger itu juga meninggalkan temuan yang tidak nyaman bahwa instrumen yang dirancang justru untuk situasi seperti ini tidak digunakan.

Tanggapan kelembagaan pertama datang dari Departemen Keuangan Federal, yang membentuk kelompok ahli stabilitas perbankan pada musim semi 2023. Kelompok ini semula diketuai oleh mantan anggota pemerintahan kanton Neuchâtel, Jean Studer. Setelah ia mundur pada bulan Juni 2023, departemen tersebut menunjuk Yvan Lengwiler, profesor ekonomi di Universitas Basel, untuk memimpinnya, dan menambahkan Rudolf Sigg, mantan chief financial officer Zürcher Kantonalbank, sebagai anggota.¹ Kelompok tersebut sengaja disusun dari orang-orang di luar otoritas yang terlibat langsung dalam penyelamatan, agar analisisnya tidak dibaca sebagai pembelaan atas keputusan yang telah diambil.

Laporannya, yang diterbitkan pada 1 September 2023 dengan judul Reformbedarf nach dem Untergang der Credit Suisse, dibuka dengan kalimat yang menangkap kebaruan peristiwa tersebut: pada 19 Maret 2023, Credit Suisse merupakan bank global yang penting secara sistemik pertama yang berada tepat di ambang resolusi. Laporan tersebut mengelompokkan rekomendasinya ke dalam empat judul. Judul pertama menyangkut manajemen krisis dan pembagian tanggung jawab di antara Otoritas Pengawas Pasar Keuangan Swiss (FINMA), Bank Nasional Swiss (SNB), dan Departemen Keuangan Federal. Judul kedua membahas likuiditas, termasuk bantuan likuiditas darurat SNB dan jaring pengaman likuiditas publik (public liquidity backstop) untuk resolusi. Judul ketiga membahas perangkat pengawasan, dengan instrumen tambahan bagi FINMA untuk menjamin kemampuan resolusi. Judul keempat beralih pada kualitas modal dan pasar instrumen Additional Tier 1 (AT1), yang telah terguncang oleh penghapusbukuan (write-down) obligasi AT1 Credit Suisse.²

Pers membaca laporan tersebut terutama sebagai seruan untuk pengawas yang lebih kuat. Para ahli mendukung instrumen sanksi yang lebih kuat bagi FINMA dan transparansi yang lebih besar mengenai kegiatan penegakan hukumnya, merekomendasikan simulasi krisis secara berkala bagi otoritas dan bank, serta menyerukan revisi persyaratan modal bagi bank-bank yang penting secara sistemik. Peringatan mereka yang paling banyak dikutip menyangkut ketiadaan jalan keluar cadangan. Karena merger dengan bank Swiss lain tidak akan lagi tersedia setelah UBS dan Credit Suisse menjadi satu, Swiss berisiko menghadapi krisis perbankan besar berikutnya tanpa solusi penyelamatan, sebagaimana Islandia menghadapi keruntuhan perbankannya pada tahun 2008.³ Perbandingan tersebut tajam. Perbandingan itu mengingatkan pembaca bahwa sebuah negara yang neraca banknya beberapa kali lipat produk domestik brutonya tidak dapat mengandalkan negara untuk menyerap kegagalan bank tersebut tanpa mempertaruhkan solvabilitasnya sendiri.

FINMA menerbitkan laporan pelajaran yang dipetik (lessons learned) miliknya sendiri pada bulan Desember 2023. Di dalamnya, pengawas tersebut menggambarkan keterbatasan instrumennya dan meminta kewenangan yang sebagian besar sudah dimiliki oleh rekan-rekan internasionalnya.⁴ Setahun kemudian, FINMA merangkum perangkat yang dianggapnya kurang, yaitu kewenangan untuk menjatuhkan denda, kemungkinan yang lebih baik untuk berkomunikasi secara publik tentang kegiatan pengawasannya, kewenangan untuk melakukan intervensi lebih awal, dan rezim tanggung jawab bagi eksekutif senior.⁵ Secara keseluruhan, kelompok ahli dan pengawas telah menetapkan sebagian besar agenda sebelum Dewan Federal memulai pekerjaannya sendiri.

Catatan

1. Departemen Keuangan Federal (EFD), siaran pers “Expertengruppe «Bankenstabilität» neu unter der Leitung von Yvan Lengwiler”, 5 Juni 2023, https://www.efd.admin.ch/de/nsb?id=95559. Siaran pers tersebut mencatat mundurnya Jean Studer, pengangkatan Lengwiler, dan bergabungnya Sigg ke dalam kelompok. ↩
2. Expertengruppe «Bankenstabilität», Reformbedarf nach dem Untergang der Credit Suisse. Bericht der Expertengruppe «Bankenstabilität» 2023, 1 September 2023, https://www.efd.admin.ch/dam/de/sd-web/7DiL9ADvRHnm/bericht-expertengruppe-de.pdf. Laporan tersebut disusun di bawah pimpinan Yvan Lengwiler dan mencantumkan para anggota dalam lampiran. ↩
3. finews.ch, “Finanzmarktexperten wollen der Finma mehr Macht geben”, 1 September 2023, https://www.finews.ch/news/banken/59094-cs-krise-grossbanken-bericht-bankenstabilitaet-yvan-lengwiler. ↩
4. FINMA, Lessons Learned from the CS Crisis, laporan tanggal 19 Desember 2023, https://www.finma.ch/en/~/media/finma/dokumente/dokumentencenter/myfinma/finma-publikationen/cs-bericht/20231219-finma-bericht-cs.pdf, hlm. 8, tempat FINMA menyatakan bahwa kerangka hukum “sangat membatasi pengaruh FINMA dalam hal tata kelola” dan mencatat bahwa FINMA tidak memiliki rezim manajer senior (senior managers regime), kewenangan untuk menjatuhkan denda, dan pilihan untuk mempublikasikan proses penegakan hukum secara teratur. ↩
5. FINMA, “FINMA welcomes PInC report on the CS crisis”, 20 Desember 2024, https://www.finma.ch/en/news/2024/12/20241220-mm-finma-begruesst-puk-bericht/. FINMA menyatakan bahwa perangkat-perangkat ini “saat ini kurang dibandingkan dengan rekan-rekan internasional” dan merujuk kembali pada laporan pelajaran yang dipetik bulan Desember 2023. ↩

Hanya untuk informasi umum. Artikel ini bukan merupakan nasihat hukum atau pajak, tidak menggantikan nasihat atas kasus individual, dan tidak menimbulkan hubungan antara advokat dan klien. Artikel ini mencerminkan keadaan hukum per Oktober 2026.