Kasus UBS

Birkenfeld, Senat, dan bisnis lintas batas

Penyelidikan yang meruntuhkan kerahasiaan bank Swiss terhadap Amerika Serikat berawal dari seorang individu. Bradley Birkenfeld, warga negara Amerika yang pernah bekerja sebagai bankir privat di kantor UBS di Jenewa, mendekati otoritas Amerika pada tahun 2007 dengan informasi mengenai bisnis lintas batas bank tersebut dengan nasabah Amerika. Perannya sendiri dalam bisnis itu berujung pada dakwaan pidana. Pada 19 Juni 2008 ia mengaku bersalah di United States District Court for the Southern District of Florida atas persekongkolan untuk menipu Amerika Serikat. Menurut Departemen Kehakiman Amerika Serikat (Department of Justice), ia telah membantu seorang pengembang properti miliarder Amerika menyembunyikan aset sekitar USD 200 juta di luar negeri dan menghindari pajak sebesar USD 7,2 juta, dengan menggunakan kotak penyimpanan di Swiss, pembelian barang berharga di luar negeri, serta surat pemberitahuan pajak yang palsu. Pada 21 Agustus 2009 pengadilan menjatuhkan hukuman empat puluh bulan penjara kepadanya.¹ Tiga tahun kemudian Internal Revenue Service (IRS), otoritas pajak federal Amerika Serikat, memberinya imbalan pelapor (whistleblower) sebesar USD 104 juta, jumlah terbesar yang pernah dibayarkan dalam programnya hingga saat itu.² Bersamaan waktunya hukuman penjara dan imbalan sebesar itu banyak menunjukkan betapa tinggi otoritas Amerika menilai informasi yang telah ia berikan.

Pengungkapan Birkenfeld mengarahkan para penyidik pada struktur bisnis UBS. Sebuah unit private banking yang berbasis di Swiss melayani nasabah Amerika melalui para relationship manager yang secara rutin bepergian ke Amerika Serikat, meskipun baik mereka maupun bank tidak memiliki izin Amerika yang disyaratkan untuk kegiatan semacam itu. Banyak nasabah menolak menyerahkan formulir yang akan membuat rekening mereka wajib dilaporkan kepada Internal Revenue Service berdasarkan rezim qualified intermediary yang telah diterima UBS pada tahun 2001.³ Pada 1 Juli 2008 seorang hakim federal di Miami memberi wewenang kepada Internal Revenue Service untuk menyampaikan apa yang disebut John Doe summons kepada UBS, suatu prosedur yang digunakan apabila identitas para terduga pelanggar pajak tidak diketahui. Panggilan tersebut meminta catatan yang mengidentifikasi wajib pajak Amerika yang memiliki rekening di UBS di Swiss dan memilih untuk menyembunyikannya dari Internal Revenue Service. Departemen Kehakiman mencatat pernyataan Birkenfeld bahwa UBS mengelola sekitar USD 20 miliar dalam rekening nasabah Amerika yang tidak dilaporkan.⁴

Dua minggu kemudian, pada 17 Juli 2008, Permanent Subcommittee on Investigations dari Senat Amerika Serikat menyelenggarakan dengar pendapat mengenai bank-bank di surga pajak. Ketuanya, Senator Carl Levin, menggambarkan bahwa UBS telah membuka sekitar 19.000 rekening bagi nasabah Amerika dengan aset hampir USD 18 miliar, yang tidak satu pun dilaporkan kepada Internal Revenue Service. Dalam dengar pendapat itu, UBS berjanji menutup rekening-rekening Swiss tersebut kecuali para pemegangnya mengungkapkannya, serta berhenti menawarkan rekening luar negeri yang tidak dilaporkan kepada nasabah Amerika.⁵ Dengar pendapat yang sama juga menelaah bank Liechtenstein LGT, yang data nasabahnya telah sampai ke tangan otoritas Jerman pada awal tahun itu, suatu perkara yang dibahas dalam Bagian VI di bawah. Gabungan kedua kasus tersebut menunjukkan bahwa otoritas Amerika kini memperlakukan kerahasiaan perbankan luar negeri sebagai masalah penegakan hukum yang utama.

Penyelidikan Amerika segera menjangkau pimpinan UBS. Pada November 2008, sebuah dewan juri agung federal (grand jury) di Florida mendakwa Raoul Weil, kepala bisnis pengelolaan kekayaan global bank tersebut, atas persekongkolan untuk menipu Amerika Serikat.⁶ Weil, yang memimpin divisi itu dari tahun 2002 hingga 2008, bertahun-tahun tetap tinggal di Swiss dan baru ditangkap pada tahun 2013 ketika sedang berlibur di Bologna. Setelah persidangan di Fort Lauderdale, juri membebaskannya pada 3 November 2014 setelah musyawarah yang berlangsung tidak lebih dari satu jam.⁷ Pembebasannya tidak mengubah hasil akhir bagi bank tersebut, yang telah menyelesaikan perkaranya sendiri lebih dari lima tahun sebelumnya.

Perjanjian penundaan penuntutan dan perintah FINMA tanggal 18 Februari 2009

Pada awal tahun 2009 UBS menghadapi dua krisis sekaligus. Kerugian atas efek beragun hipotek Amerika dan paket penyelamatan bulan Oktober 2008 telah melemahkan permodalan dan likuiditasnya, sebagaimana diuraikan dalam bab sebelumnya. Pada saat yang sama, Departemen Kehakiman sedang bersiap mendakwa bank itu sendiri. Suatu dakwaan akan membuat UBS terancam kehilangan izin-izinnya di Amerika serta ditinggalkan oleh para pihak lawan transaksinya, yang menurut pandangan otoritas Swiss dapat menghancurkan bank tersebut. Amerika Serikat menuntut, sebagai syarat bagi setiap penyelesaian, penyerahan segera identitas para nasabah yang rekeningnya paling jelas terkait dengan perbuatan curang. Hukum Swiss tidak memperbolehkan bank memenuhinya secara sukarela, karena Pasal 47 Undang-Undang Perbankan (BankA) dan Pasal 273 Kitab Undang-Undang Hukum Pidana Swiss (SCC) tentang spionase ekonomi melarang pengungkapan semacam itu. Suatu permintaan bantuan administratif berdasarkan Persetujuan Penghindaran Pajak Berganda (P3B) tahun 1996 sedang diproses, meskipun penyelesaiannya akan memakan waktu berbulan-bulan.

Pada 18 Februari 2009 UBS menandatangani perjanjian penundaan penuntutan (deferred prosecution agreement) dengan Departemen Kehakiman di United States District Court for the Southern District of Florida. Bank tersebut didakwa melakukan persekongkolan untuk menipu Amerika Serikat dengan menghalangi Internal Revenue Service. Bank itu mengakui bahwa sejak tahun 2000 ia telah membantu wajib pajak Amerika menyembunyikan rekening, antara lain melalui rekening nominee dan entitas fiktif, dan setuju membayar USD 780 juta berupa denda, sanksi, bunga, dan ganti rugi. UBS berjanji segera menyerahkan identitas dan informasi rekening nasabah Amerika tertentu serta menghentikan layanan perbankan lintas batasnya bagi nasabah Amerika yang memiliki rekening tidak dilaporkan. Departemen Kehakiman mencatat bahwa para bankir UBS telah melakukan sekitar 3.800 perjalanan ke Amerika Serikat pada tahun 2004 saja untuk memasarkan kerahasiaan Swiss.⁸

Data nasabah dapat sampai di Washington pada hari yang sama hanya karena Otoritas Pengawas Pasar Keuangan Swiss (FINMA) memerintahkan penyerahannya. FINMA mendasarkan perintahnya pada Pasal 25 dan 26 Undang-Undang Perbankan, yakni ketentuan mengenai tindakan perlindungan dalam hal terdapat ancaman kepailitan, dan menyatakan bahwa ia bertindak untuk melindungi kepentingan kreditur dan investor serta menjaga stabilitas sistem keuangan Swiss. FINMA berpendapat bahwa dakwaan pidana di Amerika Serikat dapat menimbulkan akibat drastis bagi likuiditas UBS dan pada akhirnya membahayakan kelangsungan hidupnya. Pada saat yang sama FINMA mengumumkan hasil penyelidikan yang dilakukan pendahulunya, Komisi Perbankan Federal, dari Mei hingga Desember 2008. Penyelidikan tersebut menemukan bahwa sejumlah karyawan UBS menerima pernyataan nasabah yang mereka ketahui atau seharusnya mereka ketahui tidak mencerminkan status pajak Amerika para nasabah itu, dan bahwa bank telah mengabaikan persyaratan perizinan Amerika. FINMA menemukan pelanggaran serius terhadap persyaratan penyelenggaraan usaha yang patut, meskipun tidak menemukan bukti bahwa manajemen senior mengetahui perbuatan curang tersebut. FINMA melarang UBS melakukan bisnis lintas batas dengan nasabah privat yang berdomisili di Amerika Serikat di masa mendatang.⁹

Siaran pers FINMA hanya menyebut “sejumlah terbatas data nasabah”. Laporan media memperkirakan jumlah nasabah yang datanya diserahkan pada Februari 2009 sebanyak beberapa ratus orang, dan swissinfo kemudian menyebut angka 285.¹⁰ Jumlah itu kecil dibandingkan dengan puluhan ribu rekening yang sedang diselidiki. Namun arti simbolisnya cukup besar, karena untuk pertama kalinya sebuah otoritas Swiss memerintahkan penyerahan data nasabah kepada negara asing di luar prosedur bantuan administratif dan bantuan hukum timbal balik. Di dalam negeri Swiss, perintah tersebut secara luas dipandang sebagai tindakan darurat yang dipaksakan kepada negara itu oleh suatu kekuatan asing.

Keabsahan perintah tersebut diuji di pengadilan. Pada 5 Januari 2010 Pengadilan Administratif Federal memutuskan bahwa FINMA telah bertindak secara melawan hukum. Menurut pengadilan, Undang-Undang Perbankan tidak memberikan dasar bagi pengalihan tersebut, dan FINMA tidak dapat bersandar pada kewenangan darurat yang diberikan Konstitusi Federal kepada Dewan Federal. Apabila hukum darurat hendak digunakan, keputusannya berada di tangan pemerintah.¹¹ FINMA mengajukan banding. Pada 15 Juli 2011 Mahkamah Agung Federal membatalkan putusan tersebut dan menyatakan bahwa perintah itu sah. Mahkamah menerima bahwa FINMA telah bertindak sebagai upaya terakhir berdasarkan klausul kepolisian umum, untuk mencegah bahaya langsung terhadap kreditur dan terhadap berfungsinya sistem keuangan Swiss pada saat tidak ada resolusi UBS secara tertib yang dapat dilaksanakan.¹² Putusan Mahkamah Agung menutup persoalan hukumnya. Perdebatan politik mengenai hubungan antara kewenangan darurat, otoritas pengawas, dan kontrol demokratis terus berlanjut dan turut mewarnai diskusi selanjutnya tentang penyelamatan Credit Suisse pada tahun 2023.

John Doe summons dan perjanjian bulan Agustus 2009

Perjanjian penundaan penuntutan tidak mengakhiri konflik. Pada 19 Februari 2009, satu hari setelah penyelesaian, Amerika Serikat mengajukan gugatan perdata di Miami untuk melaksanakan John Doe summons, yang mencakup sekitar 52.000 rekening. UBS dan pemerintah Swiss berargumen bahwa kepatuhan terhadapnya akan memaksa bank melakukan tindak pidana menurut hukum Swiss dan akan melanggar kedaulatan Swiss. Pemerintah Swiss mengumumkan bahwa, bila perlu, ia akan mencegah penyerahan data tersebut melalui suatu perintah kepada UBS. Konfrontasi ini mengancam akan menempatkan bank pada posisi di mana ia harus melanggar entah perintah pengadilan Amerika atau hukum pidana Swiss.¹³

Sengketa itu diselesaikan melalui perjanjian antara kedua pemerintah. Perjanjian tanggal 19 Agustus 2009 berlaku sejak penandatanganannya. Amerika Serikat berjanji menarik John Doe summons, yang meminta identitas sekitar 52.000 pemegang rekening UBS, sebagai imbalan atas kesediaan Swiss memproses permintaan bantuan administratif baru berdasarkan Persetujuan Penghindaran Pajak Berganda. Internal Revenue Service mengajukan permintaan tersebut pada 31 Agustus 2009. Permintaan itu mencakup sekitar 4.450 rekening, yang dipilih berdasarkan kriteria yang ditetapkan dalam lampiran perjanjian, yang dirancang untuk menjaring kasus-kasus dengan perbuatan paling serius.¹⁴ Departemen Kehakiman menjelaskan bahwa kriteria tersebut mencakup rekening bank, rekening kustodian efek, dan rekening yang dimiliki melalui perusahaan luar negeri, serta ditujukan pada kasus-kasus yang paling mencolok.¹⁵

Perjanjian itu merupakan instrumen yang luar biasa. Perjanjian tersebut memungkinkan permintaan bantuan tanpa menyebut nama para pemegang rekening, dan sebagai gantinya mengidentifikasi mereka melalui pola perilaku, yang tidak diperbolehkan berdasarkan Persetujuan Penghindaran Pajak Berganda sebagaimana diterapkan oleh otoritas Swiss sebelumnya. Dewan Federal kemudian menggambarkannya sebagai kasus khusus yang memungkinkan permintaan informasi atas sekitar 4.450 rekening tanpa nama para pemegangnya.¹⁶ Perjanjian itu juga berdampak langsung di Amerika Serikat. Hingga November 2009, lebih dari 14.700 wajib pajak Amerika telah melapor melalui program pengungkapan sukarela Internal Revenue Service, hampir dua kali lipat jumlah yang dilaporkan pada bulan Oktober. Wakil Jaksa Agung, David W. Ogden, menyatakan bahwa “era kerahasiaan bank dan aset tersembunyi telah berakhir”.¹⁷

Pengadilan Administratif Federal dan Parlemen

Di dalam negeri Swiss, pelaksanaan perjanjian tersebut menghadapi hambatan hukum. Pada 21 Januari 2010 Pengadilan Administratif Federal memutus perkara uji yang diajukan oleh seorang pemegang rekening yang datanya akan dialihkan. Pengadilan berpendapat bahwa perjanjian konsultasi antara negara-negara pihak dapat menafsirkan suatu Persetujuan Penghindaran Pajak Berganda, tetapi tidak dapat melengkapi atau mengubahnya. Persetujuan tahun 1996 dengan Amerika Serikat hanya memperbolehkan bantuan dalam kasus “penipuan pajak dan sejenisnya”. Menurut pengadilan, konsep tersebut mensyaratkan adanya rekayasa khusus, tipu muslihat, atau bangunan kebohongan, dan sekadar tidak menyerahkan suatu formulir, seperti formulir W-9 Amerika, tidaklah cukup. Karena perjanjian bulan Agustus 2009 dibuat sebagai pengaturan administratif tanpa persetujuan parlemen, perjanjian itu tidak dapat memperluas bantuan pada penggelapan pajak yang berlanjut dan serius.¹⁸ Putusan tersebut mempertanyakan pengalihan sebagian besar dari 4.450 berkas, yang kebanyakan menyangkut kasus-kasus yang oleh hukum Swiss digolongkan sebagai penggelapan pajak.

Dewan Federal menanggapinya dengan menaikkan perjanjian tersebut ke tingkat traktat. Pada 31 Maret 2010 Dewan Federal menyetujui sebuah protokol yang mengubah perjanjian itu, yang ditandatangani di Washington pada hari yang sama, dan menyampaikan perjanjian yang telah direvisi kepada Parlemen.¹⁹ Perdebatan parlemen yang menyusul berubah menjadi adu kekuatan mengenai hubungan antara negara dan bank-bank besar. Partai Sosial Demokrat berusaha mengaitkan persetujuan dengan pajak atas bonus para bankir. Partai Rakyat Swiss semula menolak perjanjian tersebut sebagai tidak sah dan menuntut referendum. Pada 17 Juni 2010, setelah manuver selama berminggu-minggu, Parlemen menyetujui perjanjian itu dan menolak usulan untuk mengajukannya ke referendum opsional. Di Dewan Nasional hasilnya adalah 81 suara berbanding 63 dengan 47 abstain. Partai Rakyat Swiss telah melepaskan tuntutan referendumnya setelah pajak bonus dibatalkan. Menteri Kehakiman, Eveline Widmer-Schlumpf, menyebut hasil tersebut sebagai kemenangan kekuatan politik moderat dan memperingatkan bahwa penolakan akan mengundang pembalasan fiskal dan administratif dari Amerika Serikat.²⁰ Dewan Federal menegaskan bahwa kini tidak ada lagi yang menghalangi pengungkapan data nasabah.²¹

Putusan Pengadilan Administratif Federal berikutnya tertanggal 15 Juli 2010 mempertahankan perjanjian yang telah disetujui itu terhadap gugatan seorang nasabah UBS lainnya. Administrasi Pajak Federal (FTA/ESTV) menyelesaikan pemeriksaan atas seluruh 4.450 berkas dalam batas waktu yang ditetapkan oleh perjanjian. Pada 15 November 2010 Internal Revenue Service menarik John Doe summons secara penuh dan definitif.²² Pada saat itu, arti praktis perkara ini telah jauh melampaui objek langsungnya. Perkara UBS menunjukkan bahwa Amerika Serikat dapat menjangkau rekening Swiss melalui eksposur domestik bank-bank Swiss, bahwa pengadilan Swiss akan memeriksa secara cermat tindakan-tindakan yang dihasilkannya, dan bahwa Parlemen pada akhirnya akan menyetujui bahkan perluasan bantuan secara retroaktif apabila alternatifnya adalah konfrontasi langsung dengan Washington.

Catatan

1. United States Department of Justice, Office of Public Affairs, “Former UBS Banker Sentenced to 40 Months for Aiding Billionaire American to Evade Taxes”, 21 Agustus 2009, https://www.justice.gov/archives/opa/pr/former-ubs-banker-sentenced-40-months-aiding-billionaire-american-evade-taxes. Pengembang tersebut diidentifikasi dalam dokumen pengadilan sebagai Igor Olenicoff. ↩
2. Robert W. Wood, “UBS’ Bradley Birkenfeld Gets $104 Million, Blows Doors Off IRS Whistleblower Program”, Forbes, 11 September 2012, https://www.forbes.com/sites/robertwood/2012/09/11/ubs-bradley-birkenfeld-gets-104-million-blows-doors-off-irs-whistleblower-program/. ↩
3. Securities and Exchange Commission v. UBS AG, gugatan tertanggal 18 Februari 2009, US District Court for the District of Columbia, Civil Action No. 1:09-cv-00316, https://www.sec.gov/files/litigation/complaints/2009/comp20905.pdf: “Effective January 1, 2001, UBS entered into what was known as a Qualified Intermediary Agreement (“QI Agreement”) with the Internal Revenue Service”, yang berdasarkan perjanjian itu UBS wajib memastikan bahwa nasabah lintas batas AS yang memegang efek AS mengungkapkan rekening mereka kepada IRS atau melepaskan efek AS mereka. Rezim qualified intermediary memungkinkan bank asing mengambil alih kewajiban pemotongan dan pelaporan atas efek Amerika yang dimiliki nasabahnya. ↩
4. United States Department of Justice, “Federal Judge Approves IRS Summons for UBS Swiss Bank Account Records”, siaran pers 08-584, 1 Juli 2008, https://www.justice.gov/archive/opa/pr/2008/July/08-tax-584.html. Siaran pers tersebut juga menyebut kewajiban wajib pajak Amerika untuk melaporkan rekening luar negeri yang melebihi USD 10.000 serta sanksi perdata hingga 50 persen dari saldo atas ketidakpatuhan yang disengaja. ↩
5. United States Senate, Permanent Subcommittee on Investigations, pernyataan Senator Carl Levin, 25 Juli 2008, https://www.hsgac.senate.gov/wp-content/uploads/imo/media/doc/OPENINGLEVINCarlJuly2508.pdf. Pernyataan tersebut juga mencatat bahwa LGT Bank of Liechtenstein menolak hadir dalam dengar pendapat. ↩
6. United States Department of Justice, Office of Public Affairs, “UBS Enters into Deferred Prosecution Agreement”, 18 Februari 2009, https://www.justice.gov/archives/opa/pr/ubs-enters-deferred-prosecution-agreement. ↩
7. “Ex-UBS executive Weil acquitted in tax probe”, swissinfo.ch, 3 November 2014, https://www.swissinfo.ch/eng/business/ex-ubs-executive-weil-acquitted-in-tax-probe/41096024. ↩
8. United States Department of Justice, “UBS Enters into Deferred Prosecution Agreement”, 18 Februari 2009 (lihat catatan di atas). Pelaksana Tugas Asisten Jaksa Agung untuk Divisi Pajak, John A. DiCicco, dikutip mengatakan bahwa “the veil of secrecy has been pulled aside”. ↩
9. FINMA, “FINMA ermöglicht den Vergleich zwischen UBS und US-Behörden und gibt das Ergebnis der eigenen Untersuchung bekannt”, siaran pers, 18 Februari 2009, https://www.finma.ch/en/news/2009/02/mm-ubs-xborder-20090218/. ↩
10. “Court rules UBS data transfer to US illegal”, swissinfo.ch, 8 Januari 2010, https://www.swissinfo.ch/eng/business/court-rules-ubs-data-transfer-to-us-illegal/8038384. Sumber lain menyebut sekitar 255 nasabah; angka pastinya tidak dipublikasikan oleh FINMA. ↩
11. FINMA, “Comment on the Federal Administrative Court ruling on the furnishing of bank client data to the US authorities”, siaran pers, 8 Januari 2010, https://www.finma.ch/en/news/2010/01/mm-entscheid-bvger-20100108. FINMA menekankan bahwa pengadilan tidak memeriksa maupun membantah penilaiannya mengenai ancaman terhadap UBS dan terhadap stabilitas keuangan. ↩
12. FINMA, “UBS-Kundendaten: Bundesgericht bestätigt Entscheid der FINMA”, siaran pers, 15 Juli 2011, https://www.finma.ch/en/news/2011/07/mm-bg-urteil-20110715/. ↩
13. Gugatan pelaksanaan perdata diajukan di United States District Court for the Southern District of Florida, Miami Division (United States v. UBS AG, Case No. 09-20423-CIV-Gold). Pemerintah Swiss mengajukan amicus brief yang menentang pelaksanaan tersebut, disampaikan bersama nota diplomatik tertanggal 29 April 2009: legalanthology.ch, “U.S.A. Petitioner vs. UBS AG – Amicus brief of Government of Switzerland”, https://www.legalanthology.ch/usa-petitioner-vs-ubs_2009/. ↩
14. Kantor Kehakiman Federal, “UBS case”, https://www.bj.admin.ch/bj/en/home/wirtschaft/fallubs.html. ↩
15. United States Department of Justice, “Justice Department & IRS Announce Results of UBS Settlement & Unprecedented Response in Voluntary Tax Disclosure Program”, 17 November 2009, https://justice.gov/opa/pr/justice-department-irs-announce-results-ubs-settlement-unprecedented-response-voluntary-tax. ↩
16. Dewan Federal, Amts- und Rechtshilfe in Steuersachen – Gleichbehandlung, laporan tertanggal 18 Desember 2013, https://www.efd.admin.ch/dam/de/sd-web/DbySDzvMz1UW/amts-_und_rechtshilfeinsteuersachengleichbehandlung-de.pdf. ↩
17. United States Department of Justice, “Justice Department & IRS Announce Results of UBS Settlement” (lihat catatan di atas). ↩
18. Pengadilan Administratif Federal, putusan A-7789/2009 tanggal 21 Januari 2010, dipublikasikan sebagai BVGE 2010/7, https://entscheide.weblaw.ch/cache.php?link=bvge-2010-7&sel_lang=de. ↩
19. Kantor Kehakiman Federal, “UBS case” (lihat catatan di atas). ↩
20. “UBS deal sealed by parliament”, swissinfo.ch, 17 Juni 2010, https://www.swissinfo.ch/eng/swiss-politics/ubs-deal-sealed-by-parliament/9112878. ↩
21. Dewan Federal, “Parliament approves UBS Agreement”, siaran pers, 17 Juni 2010, https://www.admin.ch/gov/en/start/documentation/media-releases.msg-id-33742.html. ↩
22. Kantor Kehakiman Federal, “UBS case” (lihat catatan di atas). ↩

Hanya untuk informasi umum. Artikel ini bukan merupakan nasihat hukum atau pajak, tidak menggantikan nasihat atas kasus individual, dan tidak menimbulkan hubungan antara advokat dan klien. Artikel ini mencerminkan keadaan hukum per Oktober 2026.