Penghapusbukuan instrumen additional tier 1

Instrumen-instrumen dan perintah tanggal 19 Maret 2023

Instrumen additional tier 1 (AT1) menempati ruang sempit di antara utang dan ekuitas. Instrumen ini merupakan obligasi subordinasi tanpa jatuh tempo (perpetual) yang diperhitungkan sebagai modal going-concern suatu bank karena menyerap kerugian sebelum bank tersebut gagal, baik melalui konversi menjadi saham maupun melalui penghapusbukuan (write-down), apabila terjadi suatu peristiwa pemicu (trigger event) yang ditentukan dalam kontrak. Regulasi Swiss setelah tahun 2012 mendorong bank-bank besar untuk menerbitkan modal kontinjen semacam itu, dan Credit Suisse telah menempatkan serangkaian instrumen kepada investor institusional dan privat di Swiss, Eropa, dan Asia. Otoritas Pengawas Pasar Keuangan Swiss (FINMA) mencatat tiga belas instrumen AT1 Credit Suisse Group AG yang diterbitkan secara publik antara tahun 2013 dan 2022 dalam dolar AS, franc Swiss, dan dolar Singapura.¹ Populernya instrumen-instrumen ini dalam private banking di Asia, tempat instrumen tersebut sering dijual kepada nasabah kaya sebagai obligasi bank berimbal hasil tinggi, menjelaskan mengapa penghapusbukuan tersebut menimbulkan reaksi yang sangat keras di Singapura dan Hong Kong.

Pada 19 Maret 2023, FINMA memerintahkan penghapusbukuan seluruh instrumen AT1 Credit Suisse. Siaran persnya mengenai persetujuan merger menyebutkan nilai nominal sekitar enam belas miliar franc dan menyatakan bahwa penghapusbukuan tersebut akan meningkatkan modal inti.² Pengadilan Tata Usaha Federal kemudian menyebutkan jumlahnya sekitar 16,5 miliar franc.³ Ciri yang menentukan dari langkah tersebut adalah dampaknya terhadap urutan investor dalam menanggung kerugian. Pemegang AT1 kehilangan seluruh investasinya, sementara pemegang saham Credit Suisse menerima saham UBS senilai tiga miliar franc. Obligasi tier 2, yang berperingkat di depan instrumen AT1 dalam urutan tagihan, tidak dihapusbukukan.⁴

Kontrak atau peraturan: perdebatan mengenai dasar hukum

FINMA membela perintahnya atas dua dasar. Dasar pertama bersifat kontraktual. Menurut FINMA, syarat-syarat instrumen tersebut menentukan bahwa instrumen itu akan dihapusbukukan seluruhnya dalam suatu “Viability Event”, khususnya apabila diberikan dukungan pemerintah yang luar biasa. Syarat tersebut telah terpenuhi karena Credit Suisse telah menerima pinjaman bantuan likuiditas luar biasa yang dijamin dengan jaminan gagal bayar federal pada 19 Maret 2023. Dasar kedua bersifat regulasi. Pada hari yang sama, Dewan Federal telah mengubah peraturan darurat untuk memberi wewenang kepada FINMA “untuk memerintahkan peminjam dan grup keuangan menghapusbukukan modal Additional Tier 1”. FINMA menambahkan bahwa instrumen AT1 Swiss dirancang untuk dihapusbukukan atau dikonversi sebelum ekuitas suatu bank habis sama sekali.⁵

Pasal 5a yang baru dari peraturan tersebut memberi wewenang kepada FINMA untuk memerintahkan penghapusbukuan modal additional tier 1 dan menentukan apakah hal itu berlaku bagi bank peminjam atau bagi seluruh grup keuangan. Pasal tersebut khususnya mencakup situasi ketika merger atau pengambilalihan dilakukan untuk mencegah kepailitan.⁶ Para kritikus segera menyoroti waktu perubahan tersebut, yang diadopsi pada malam akhir pekan penyelamatan dan setelah syarat-syarat pokok transaksi disepakati. Mereka juga mempertanyakan apakah suatu peraturan Dewan Federal yang dikeluarkan berdasarkan kewenangan darurat dapat mengesampingkan urutan kontraktual antara pemegang saham dan kreditur. Otoritas Eropa menjaga jarak dari pendekatan Swiss dalam waktu sehari. Pada 20 Maret 2023, Dewan Resolusi Tunggal (Single Resolution Board), Otoritas Perbankan Eropa (European Banking Authority), dan ECB Banking Supervision menyatakan bahwa berdasarkan kerangka resolusi Eropa, instrumen ekuitas biasa adalah yang pertama menyerap kerugian dan bahwa instrumen additional tier 1 baru akan dihapusbukukan setelahnya. Bank of England mengeluarkan pernyataan senada.⁷ Pernyataan-pernyataan ini ditujukan untuk menenangkan investor di bank-bank Eropa dan Inggris. Secara tersirat, pernyataan tersebut juga menandai jarak dari pilihan yang diambil di Bern.

Argumen para pemohon banding berkembang di sepanjang beberapa garis. Mereka berpendapat bahwa pemegang saham harus menanggung kerugian terlebih dahulu dan kreditur baru sesudahnya, terlebih karena pemegang saham telah menerima kompensasi dalam pengambilalihan tersebut. Mereka selanjutnya berargumen bahwa Credit Suisse tidak bermodal lemah pada saat bantuan diberikan, dengan bersandar pada pernyataan bersama FINMA dan Bank Nasional Swiss (SNB) tanggal 15 Maret 2023.⁸ Komisi investigasi parlemen, yang mandatnya tidak mencakup pemutusan pertanyaan hukum tersebut, menggambarkan dasar hukum dan waktu penghapusbukuan sebagai hal-hal yang layak diperiksa secara kritis, seraya mengakui bahwa penghapusbukuan tersebut telah menyelesaikan masalah solvabilitas yang kritis.⁹ UBS, di pihaknya, menunjuk pada temuan komisi yang sama bahwa Credit Suisse akan pailit tanpa penyelamatan pada 20 Maret 2023.¹⁰

Pengadilan Tata Usaha Federal

Banding-banding tersebut diajukan ke Pengadilan Tata Usaha Federal di St. Gallen, yang pada bulan Oktober 2025 menangani sekitar 360 perkara yang diajukan oleh sekitar 3.000 pemohon banding.¹¹ Pertarungan prosedural pertama menyangkut dapat diterimanya permohonan. FINMA dan UBS berargumen bahwa kreditur dilarang mengajukan banding terhadap langkah-langkah perlindungan berdasarkan Undang-Undang Perbankan (Banking Act) dan bahwa peraturan tersebut menyangkut tindakan pemerintahan yang dikecualikan dari pengujian yudisial. Dalam putusan sela pada perkara utama (lead case), pengadilan menolak keberatan-keberatan ini. Pengadilan berpendapat bahwa pengecualian pengujian bagi tindakan yang menyangkut kepentingan negara yang mendasar harus ditafsirkan secara sempit dan tidak mencakup perintah yang ditujukan kepada kreditur perorangan. Pengadilan selanjutnya berpendapat bahwa pembatasan banding kreditur oleh undang-undang hanya berlaku apabila kreditur terdampak secara tidak langsung, sedangkan pemegang AT1 telah kehilangan sekitar 16,5 miliar franc secara langsung, sementara UBS memperoleh jumlah yang setara dalam bentuk modal.¹² Putusan tersebut penting di luar perkara itu sendiri, karena menegaskan bahwa hukum darurat tidak menciptakan zona yang bebas dari pengujian yudisial ketika mencampuri hak-hak privat.

Putusan sebagian atas pokok perkara bertanggal 1 Oktober 2025 dan diumumkan pada 14 Oktober 2025. Pengadilan membatalkan perintah FINMA tanggal 19 Maret 2023 dalam perkara utama. Pengadilan tidak menemukan dasar kontraktual bagi penghapusbukuan tersebut, karena tidak terjadi viability event. Menurut pengadilan, Credit Suisse bermodal cukup dan telah memenuhi persyaratan modal regulasi ketika penghapusbukuan diperintahkan. Pengadilan juga tidak menemukan dasar undang-undang yang memadai. Baik Pasal 26 Undang-Undang Perbankan, Pasal 31 Undang-Undang Pengawasan Pasar Keuangan (Financial Market Supervision Act), maupun Pasal 5a peraturan darurat tidak cukup jelas untuk membenarkan campur tangan yang begitu serius terhadap jaminan hak milik. Pengadilan melangkah lebih jauh dan berpendapat bahwa Pasal 5a itu sendiri tidak memenuhi persyaratan konstitusional bagi peraturan darurat, termasuk ketentuan mengenai pendelegasian dan perlindungan hak milik.¹³ Putusan tersebut belum menyatakan akibat apa yang timbul dari pembatalan itu. Pertanyaan apakah penghapusbukuan dapat dipulihkan, atau apakah hanya ganti rugi yang tersisa, disisihkan untuk putusan kemudian.¹⁴

Putusan tersebut disambut dengan campuran rasa terkejut dan skeptisisme. Dalam sebuah komentar untuk Oxford Business Law Blog, Edoardo D. Martino, Enrico C. Perotti, dan Tom Vos berpendapat bahwa pengadilan telah menerapkan uji yang terlalu formal. Menurut tulisan mereka, modal kontinjen ada untuk menangani ketidakstabilan sebelum kepailitan menjadi formal, dan bantuan likuiditas darurat dengan agunan yang buruk merupakan risiko fiskal yang seharusnya mengaktifkan konversi. Mereka juga mencatat paradoks bahwa FINMA ditolak kewenangannya karena rumusan kontrak yang tidak pernah diwajibkannya untuk diperbaiki oleh bank. Menurut pandangan mereka, putusan tersebut dapat memperkuat sikap menahan diri pengawas (supervisory forbearance) dengan meningkatkan risiko hukum atas tindakan tegas.¹⁵ Komentator lain menyambut putusan tersebut sebagai penegasan kembali supremasi hukum dan asas bahwa kewenangan darurat tidak menangguhkan jaminan konstitusional atas hak milik. Literatur Swiss juga terbelah. Thomas Jutzi dari Universitas Bern menafsirkan viability event sebagai pemicu regulasi untuk penyerapan kerugian dan membaca syarat-syarat obligasi berdasarkan tujuan pengawasannya. Atas dasar itu, ia memandang penghapusbukuan tersebut sah menurut hukum perbankan dan jaminan hak milik, seraya mengidentifikasi perlunya reformasi dalam hal transparansi dan koordinasi antarotoritas.¹⁶

Di hadapan Mahkamah Agung Federal

FINMA mengumumkan pada 15 Oktober 2025 bahwa pihaknya akan mengajukan banding ke Mahkamah Agung Federal. FINMA mencatat bahwa putusan tersebut menyangkut satu dari sekitar 360 perkara, bahwa putusan itu belum membahas akibat pembatalan, dan bahwa putusan itu belum berkekuatan hukum tetap. UBS mengajukan bandingnya sendiri pada akhir Oktober 2025.¹⁷ Pada 22 Oktober 2025, Pengadilan Tata Usaha Federal menangguhkan semua perkara AT1 lainnya sampai Mahkamah Agung Federal memutus perkara utama. Pada bulan Desember 2025, Mahkamah Agung Federal memberikan efek penangguhan (suspensive effect) atas banding UBS, sehingga instrumen-instrumen tersebut tetap dalam keadaan dihapusbukukan sampai pengadilan memutus pokok perkara. Mahkamah merujuk pada kepastian hukum, dengan mencatat bahwa tidak jelas bagaimana putusan pengadilan yang lebih rendah dapat ditafsirkan dalam proses perdata atau arbitrase di Swiss atau di luar negeri.¹⁸ Pada bulan Maret 2026, mahkamah menolak permohonan FINMA untuk mengikutsertakan Departemen Keuangan Federal dalam proses tersebut. Mahkamah menilai bahwa kedekatan Konfederasi dengan perkara tersebut tidak memadai, karena potensi tanggung jawabnya tidak dipersoalkan dalam perkara yang menyangkut keabsahan perintah FINMA. Per akhir Juli 2026, banding-banding tersebut masih tertunda di Mahkamah Agung Federal, dan hingga September 2026 belum diumumkan tanggal putusannya.¹⁹

Taruhan putusan yang tertunda ini cukup besar bagi UBS dan bagi Konfederasi. Apabila Mahkamah Agung Federal menguatkan pembatalan tersebut, pertanyaan mengenai pemulihan akan kembali ke Pengadilan Tata Usaha Federal. Pemulihan akan menghidupkan kembali tagihan sekitar 16,5 miliar franc terhadap UBS sebagai penerus hukum Credit Suisse, sedangkan putusan ganti rugi dapat diarahkan kepada Konfederasi berdasarkan Undang-Undang Tanggung Jawab Pemerintah (Government Liability Act). Peter V. Kunz, juga dari Universitas Bern, yang sejak lama menyangkal adanya dasar hukum bagi penghapusbukuan tersebut, memperkirakan pada hari diumumkannya putusan bahwa penetapan akhir dapat memakan waktu lima sampai enam tahun. Ia juga mengemukakan bahwa UBS mungkin akan berbalik melawan Konfederasi apabila harus membayar kembali enam belas miliar franc, karena transaksi tersebut akan menjadi jauh kurang menguntungkan.²⁰ Apabila Mahkamah Agung Federal membatalkan putusan tersebut, penghapusbukuan akan tetap berlaku dan gugatan internasional yang dibahas di bawah akan menjadi jalan utama bagi para pemegang obligasi.

Gugatan internasional

Pemegang instrumen AT1 asing juga mencari ganti rugi di luar Swiss. Di Amerika Serikat, sekelompok investor mengajukan gugatan sekitar 370 juta dolar terhadap Konfederasi Swiss dan pihak-pihak lain di hadapan pengadilan distrik federal di New York. Pengadilan distrik menolak gugatan tersebut, dan pada bulan Juli 2026 pengadilan banding federal menguatkan imunitas kedaulatan Swiss. Pengadilan banding tersebut menyimpulkan bahwa Swiss bertindak dalam kapasitas pemerintahannya ketika memerintahkan penghapusbukuan dan bahwa pengadilan Amerika tidak berwenang mengadili gugatan tersebut.²¹

Gugatan berdasarkan perjanjian investasi terbukti lebih tahan lama. Hingga Januari 2026, Swiss telah menerima sekurang-kurangnya sembilan pemberitahuan sengketa berdasarkan berbagai perjanjian investasi dari pemegang AT1. Investor Jepang yang diwakili oleh Mori Hamada & Matsumoto bersandar pada Persetujuan Perdagangan Bebas dan Kemitraan Ekonomi antara Swiss dan Jepang tahun 2009, yang memberikan akses kepada investor untuk menempuh arbitrase berdasarkan Konvensi ICSID. Kantor hukum tersebut menekankan bahwa perjanjian Swiss lainnya, seperti perjanjian dengan Singapura, tidak menawarkan jaminan yang sama, dan sebuah penyandang dana litigasi (litigation funder) bersedia menanggung biayanya.²² Gugatan tersebut diajukan pada bulan Desember 2025 atas nama 184 investor Jepang yang mendalilkan perlakuan yang tidak adil dan sewenang-wenang serta pengambilalihan secara de facto. Didaftarkan sebagai Hiroshi Osumi v. Swiss Confederation (ICSID Case No. ARB/26/1), perkara tersebut diperiksa oleh majelis arbitrase yang diketuai oleh Marinn Carlson. Perintah prosedural tanggal 10 Juli 2026 menetapkan rezim kerahasiaan yang ketat dengan sidang tertutup dan dokumen pembelaan yang tidak dipublikasikan, dan memori pokok perkara dari pihak penggugat jatuh tempo pada bulan Oktober 2026.²³ Bagi sebuah negara yang sejak lama mempromosikan perjanjian perlindungan investasi bagi perusahaan-perusahaannya di luar negeri, pengalaman membela diri terhadap gugatan pengambilalihan yang timbul dari pengelolaan pusat keuangannya sendiri merupakan hal yang baru.

Catatan

1. FINMA, “FINMA provides information about the basis for writing down AT1 capital instruments”, siaran pers tanggal 23 Maret 2023, https://www.finma.ch/en/news/2023/03/20230323-mm-at1-kapitalinstrumente/. ↩
2. FINMA, siaran pers tanggal 19 Maret 2023 (dikutip di atas). ↩
3. Pengadilan Tata Usaha Federal, “Unlawful write-off of AT1 capital instruments”, rilis media mengenai putusan B-2334/2023, https://www.bvger.ch/en/newsroom/media-releases/unlawful-write-off-of-at1-capital-instruments-2385. ↩
4. FINMA, siaran pers tanggal 23 Maret 2023 (dikutip di atas). ↩
5. FINMA, siaran pers tanggal 23 Maret 2023 (dikutip di atas). ↩
6. Teks peraturan dalam versi tanggal 19 Maret 2023 (dikutip di atas), Pasal 5a. ↩
7. Otoritas Perbankan Eropa (EBA), “SRB, EBA and ECB Banking Supervision statement on the announcement on 19 March 2023 by Swiss authorities”, 20 Maret 2023, https://www.eba.europa.eu/node/123: “instrumen ekuitas biasa adalah yang pertama menyerap kerugian, dan hanya setelah instrumen tersebut digunakan sepenuhnya Additional Tier One wajib dihapusbukukan.” Mengenai pernyataan Bank of England pada hari yang sama, yang menegaskan bahwa instrumen AT1 berperingkat di depan CET1 dan di belakang Tier 2 dalam hierarki Britania Raya, lihat Arthur Cox, “Credit Suisse treatment of AT1s controversial and prompts ECB and Bank of England statements”, 20 Maret 2023, https://www.arthurcox.com/insights/credit-suisse-treatment-of-at1s-controversial-and-prompts-ecb-and-bank-of-england-statements/. ↩
8. Prager Dreifuss, “An Overview of the Appeals Against FINMA’s Decision to Write Off All of Credit Suisse’s AT1 Bonds” (dikutip di atas). Artikel tersebut mencatat sekitar 320 banding oleh sekitar 3.000 pemohon banding per Agustus 2023. ↩
9. Laporan PUK, ringkasan (dikutip di atas), bagian mengenai penghapusbukuan modal AT1. ↩
10. finews.ch, “Auch UBS kündigt Beschwerde gegen AT1-Urteil an”, 29 Oktober 2025, https://www.finews.ch/news/banken/69915-ubs-at1-urteil-beschwerde-bundesgericht-finma-bundesverwaltungsgericht. UBS menyatakan bahwa pihaknya ingin melindungi “kredibilitas instrumen AT1 mengingat peran kuncinya dalam resolusi dan likuidasi bank”. ↩
11. Pengadilan Tata Usaha Federal, rilis media mengenai putusan B-2334/2023 (dikutip di atas). ↩
12. Pengadilan Tata Usaha Federal, putusan dalam perkara B-2334/2023 mengenai kedudukan hukum (standing), https://www.bvger.ch/media-releases/3eeb1c4b-6120-4804-9512-271477ebb52a/de/b-2334-2023_te.pdf. Pengadilan bersandar pada Pasal 29a Konstitusi Federal, yang menjamin akses ke pengadilan, dan pada Pasal 6 ayat (1) Konvensi Eropa tentang Hak Asasi Manusia. ↩
13. Pengadilan Tata Usaha Federal, rilis media mengenai putusan B-2334/2023 (dikutip di atas). Pengadilan membedakan antara bantuan likuiditas, yang diperbolehkan, dan penghapusbukuan instrumen modal, yang memerlukan dasar yang jelas dalam undang-undang. ↩
14. swissinfo.ch, “Bundesverwaltungsgericht hebt Abschreibung von CS-Anleihen auf”, 14 Oktober 2025, https://www.swissinfo.ch/ger/bundesverwaltungsgericht-hebt-abschreibung-von-cs-anleihen-auf/90164445. ↩
15. Edoardo D. Martino, Enrico C. Perotti dan Tom Vos, “The Swiss Job Undone: The Judicial Overturn of the Credit Suisse AT1 CoCos Write-Down”, Oxford Business Law Blog, 13 Januari 2026, https://blogs.law.ox.ac.uk/oblb/blog-post/2026/01/swiss-job-undone-judicial-overturn-credit-suisse-at1-cocos-write-down. ↩
16. Thomas Jutzi, “AT1-Abschreibungen zwischen Privatrecht und Aufsichtsrecht”, Aktuelle Juristische Praxis (AJP/PJA) 3/2026, hlm. 242 dst., versi di situs web Institut Hukum Dagang Universitas Bern, https://www.iwr.unibe.ch/unibe/portal/fak_rechtwis/e_dep_dwr/inst_iwr/content/e36453/e162340/e172868/e172869/files1793505/Jutzi_AJP_2026-3_242_ger.pdf. ↩
17. FINMA, “FINMA to appeal partial decision of the Federal Administrative Court concerning AT1”, 15 Oktober 2025, https://www.finma.ch/en/news/2025/10/20251015-meldung-bvger-at1/; finews.ch, 29 Oktober 2025 (dikutip di atas). ↩
18. Pengadilan Tata Usaha Federal, “Suspension of AT1 cases”, rilis media tanggal 22 Oktober 2025, https://www.bvger.ch/en/newsroom/media-releases/suspension-of-at1-cases-2443; SRF, “AT1-Anleihen der Credit Suisse: Bundesgericht gewährt UBS aufschiebende Wirkung”, 10 Desember 2025, https://www.srf.ch/news/wirtschaft/aufschiebende-wirkung-at1-abschreibung-der-credit-suisse-anleihen-bleiben-wertlos. ↩
19. Nau.ch, “Keine Beteiligung des Bundes bei Finma-Beschwerde zu AT1-Anleihen”, 18 Maret 2026, https://www.nau.ch/news/schweiz/keine-beteiligung-des-bundes-bei-finma-beschwerde-zu-at1-anleihen-67107388; finews.com, “AT1 Lawsuits: US Appeals Court Upholds ‘Swiss Sovereign Immunity’”, 28 Juli 2026, https://www.finews.com/news/english-news/73079-us-berufungsgericht-wertloserklaerung-at1-anleihen-notuebernahme-der-cs-schweiz-als-staatsgewalt-zivilklage-abgewiesen-2. Keadaan per September 2026 didasarkan pada tidak adanya putusan yang dilaporkan dalam sumber-sumber yang dirujuk. ↩
20. swissinfo.ch, “Rechtsprofessor: Nach AT1-Urteil droht der UBS Streit um Milliarden”, 14 Oktober 2025, https://www.swissinfo.ch/ger/rechtsprofessor:-nach-at1-urteil-droht-der-ubs-streit-um-milliarden/90166916. ↩
21. finews.com, 28 Juli 2026 (dikutip di atas). ↩
22. International Institute for Sustainable Development, Investment Treaty News, “Switzerland faces ISDS claims over Credit Suisse AT1 bond write-off”, 19 Januari 2026, https://www.iisd.org/itn/2026/01/19/switzerland-faces-isds-claims-over-credit-suisse-at1-bond-write-off/; Mori Hamada & Matsumoto, “Notice of Trigger Letter Sent to Switzerland Regarding Credit Suisse AT1 Bonds”, https://www.morihamada.com/en/notices/107111. ↩
23. Andreas R. Ziegler, “Japanese investors file suit against Switzerland over Credit Suisse bonds”, International Law in Switzerland, 5 Desember 2025, https://intlawch.wordpress.com/2025/12/05/japanese-investors-file-suit-against-switzerland-over-credit-suisse-bonds/; bilaterals.org, “Credit Suisse AT1 arbitration moves behind closed doors as Switzerland’s paper trail stays hidden”, https://bilaterals.org/credit-suisse-at1-arbitration-moves-behind-closed-doors-as-switzerland-s-paper. Swiss diwakili oleh Sekretariat Negara untuk Urusan Ekonomi (SECO) bersama LKK Arbitration. ↩

Hanya untuk informasi umum. Artikel ini bukan merupakan nasihat hukum atau pajak, tidak menggantikan nasihat atas kasus individual, dan tidak menimbulkan hubungan antara advokat dan klien. Artikel ini mencerminkan keadaan hukum per Oktober 2026.