Too big to fail: rezim 2011 dan penerapannya — ikhtisar dan ringkasan
Penyelamatan UBS pada Oktober 2008, yang digambarkan dalam bab sebelumnya, meninggalkan bagi Swiss sebuah masalah yang tidak dapat dipecahkan oleh tindakan darurat apa pun. Negara yang pernah memperlihatkan bahwa ia tidak akan membiarkan bank terbesarnya gagal telah memberikan alasan kepada setiap kreditur bank tersebut untuk mengharapkan perlakuan yang sama di lain waktu. Harapan itu menurunkan biaya pendanaan bank, mendorongnya untuk tumbuh dan mengambil risiko, dan mengubah kas negara menjadi penjamin tanpa bayaran atas neraca swasta. Bagi sebuah negara yang dua bank terbesarnya bersama-sama memiliki neraca beberapa kali lipat ukuran perekonomiannya, persoalan ini bersifat eksistensial dalam arti harfiah. Penyelamatan kedua dalam skala tahun 2008 mungkin akan melampaui kemampuan Konfederasi, sedangkan kegagalan yang tidak teratur akan ikut menyeret sistem pembayaran, sebagian besar penyaluran kredit domestik dan tabungan ratusan ribu rumah tangga. Jawaban Swiss, yang dikembangkan antara 2009 dan 2011 dan terus disempurnakan sejak itu, dikenal dengan ungkapan Inggris yang menggambarkan masalahnya: “too big to fail”, yang di Bern dan Paradeplatz disingkat TBTF.
Bab ini menelusuri pembangunan jawaban tersebut dan nasibnya. Bab ini dimulai dengan komisi ahli yang ditunjuk Dewan Federal pada November 2009 di bawah pimpinan Peter Siegenthaler dan dengan paket tindakan yang diusulkan komisi tersebut pada musim gugur 2010. Kemudian bab ini mengkaji perubahan Undang-Undang Perbankan (BankA) yang diadopsi Parlemen pada 30 September 2011 dan berlaku sejak 1 Maret 2012, serta penetapan bank-bank yang penting secara sistemik oleh Bank Nasional Swiss (SNB). Dua pilar menopang rezim ini: persyaratan prudensial mengenai permodalan dan likuiditas, yang bertujuan membuat kegagalan lebih kecil kemungkinannya, dan perencanaan resolusi, yang bertujuan membuat kegagalan dapat dilalui tanpa keruntuhan. Bab ini mengikuti kalibrasi ulang berturut-turut pada 2016, 2019 dan 2022, penerapan standar Basel III hingga paket final yang berlaku sejak 1 Januari 2025, serta laporan-laporan berkala di mana Dewan Federal mengevaluasi rezimnya sendiri. Bagian terakhir beralih ke Maret 2023, ketika rezim ini menghadapi kasus yang menjadi alasan pembangunannya dan otoritas memilih untuk tidak menggunakan instrumen utamanya. Rincian runtuhnya Credit Suisse termasuk dalam bab berikutnya. Di sini pertanyaannya lebih sempit: apa yang diungkapkan peristiwa 2023 tentang rancangan rezim tersebut, dan apa arti TBTF bagi sebuah pusat keuangan yang memasuki rezim ini dengan dua bank global dan meninggalkan periode yang dikaji dengan satu bank global.
Pokok bahasan ini sangat penting bagi Zurich secara langsung. Dua bank global yang ditetapkan pada 2012 memiliki kantor pusat yang hanya berjarak beberapa ratus meter. Bank ketiga yang ditetapkan, Zürcher Kantonalbank, dimiliki oleh kanton, yang menjamin kewajiban-kewajibannya. Sebagian besar pekerjaan praktis rezim ini, mulai dari penyusunan rencana darurat hingga penerbitan obligasi konversi kontinjen (contingent convertible bonds) dan pendirian anak perusahaan Swiss yang baru, dilakukan oleh ahli hukum, bankir dan auditor di kota tersebut. Dengan demikian, rezim TBTF merupakan bagian dari jalinan kelembagaan pusat keuangan Zurich sebagaimana Undang-Undang Perbankan tahun 1934 atau perundang-undangan anti pencucian uang tahun 1990-an. Siapa pun yang saat ini memberikan nasihat kepada bank, pemegang obligasi atau pihak lawan transaksi di Zurich bekerja dalam arsitektur yang digambarkan bab ini.
Kesimpulan
Rezim TBTF yang diadopsi pada 2011 merupakan jawaban Swiss atas pelajaran dari penyelamatan UBS: bahwa negara dengan bank-bank yang berukuran beberapa kali lipat perekonomiannya tidak dapat mengandalkan negara sebagai penjamin implisit. Komisi ahli yang diketuai Peter Siegenthaler merancang sebuah paket yang menggabungkan permodalan yang lebih tinggi, likuiditas yang lebih ketat, diversifikasi risiko dan perencanaan darurat. Parlemen mengadopsinya dalam bentuk Pasal 7 sampai 10a Undang-Undang Perbankan, memberikan kewenangan kepada SNB untuk menetapkan bank-bank yang penting secara sistemik dan mempercayakan pelaksanaannya kepada Otoritas Pengawas Pasar Keuangan Swiss (FINMA). Selama dekade berikutnya, rezim ini dikalibrasi ulang beberapa kali. Revisi tahun 2016 memperkenalkan rasio leverage sebesar 5 persen dan persyaratan gone-concern dengan besaran yang sama bagi bank-bank besar. Bank-bank domestik menerima persyaratan gone-concern sejak 2019. Sistem potongan (rebate) digantikan oleh mekanisme tambahan (surcharge), aturan likuiditas diperkuat, dan paket final Basel III mulai berlaku pada 1 Januari 2025.
Pada 2022 rezim ini tampak hampir rampung. Permodalan telah ditingkatkan, struktur grup direorganisasi, rencana darurat bank-bank besar disetujui dan bail-in ditambatkan dalam Undang-Undang Perbankan. Meskipun demikian, ketika Credit Suisse gagal pada Maret 2023, otoritas memilih merger dengan UBS yang didukung jaminan likuiditas negara daripada resolusi yang telah disiapkan FINMA. Tinjauan-tinjauan resmi menjelaskan keputusan tersebut dengan risiko bail-in pertama kali atas bank global di pasar yang bergejolak dan dengan ketidakpastian apakah restrukturisasi akan memulihkan kepercayaan. Tinjauan-tinjauan itu juga mengidentifikasi kelemahan-kelemahan dalam rezim tersebut: rencana pemulihan yang tidak berfungsi, likuiditas yang ternyata tidak memadai, bank induk yang permodalannya telah dilemahkan oleh keringanan dan filter, serta kewenangan pengawasan yang tertinggal dari kewenangan otoritas asing.
Dengan demikian, warisan rezim ini bersifat ambigu. Rezim ini membuat bank-bank besar Swiss jauh lebih tangguh dibandingkan pada 2008 dan menyediakan cadangan modal penyerap kerugian yang tetap tersedia ketika krisis datang. Rezim ini tidak menghapus jaminan implisit dan tidak pula memberikan cukup keyakinan kepada otoritas untuk menggunakan instrumen utamanya. Sejak 2023 Swiss memiliki satu bank global sebagai ganti dua, yang dibandingkan dengan perekonomian negara asalnya lebih besar daripada G-SIB lain mana pun. Reformasi-reformasi yang diusulkan sejak 2024 melanjutkan logika tahun 2011 dengan penekanan-penekanan baru, tetapi pilihan mendasar yang dibuat komisi ahli pada 2010, yakni mengatur ukuran melalui permodalan dan perencanaan sambil menyerahkan model bisnis kepada bank-bank, tetap menjadi fondasi rezim tersebut.
Dalam lima kalimat
1. Rezim TBTF tumbuh dari penyelamatan UBS tahun 2008: sebuah komisi ahli yang diketuai Peter Siegenthaler menyampaikan laporannya pada 30 September 2010, dan Parlemen mengadopsi Pasal 7 sampai 10a Undang-Undang Perbankan pada 30 September 2011, yang berlaku sejak 1 Maret 2012.
2. SNB menetapkan UBS dan Credit Suisse, kemudian Zürcher Kantonalbank pada 2013, Raiffeisen pada 2014 dan PostFinance pada 2015, sebagai bank-bank yang penting secara sistemik yang tunduk pada persyaratan permodalan dan likuiditas yang lebih tinggi serta pada perencanaan darurat.
3. Rezim permodalan, yang semula ditetapkan sekitar 19 persen dari aset tertimbang menurut risiko dengan obligasi konversi kontinjen, dikalibrasi ulang pada 2016 menjadi rasio leverage going-concern sebesar 5 persen dan persyaratan gone-concern yang setara yang dipenuhi dengan obligasi bail-in, yang kemudian diperluas kepada bank-bank domestik.
4. FINMA membangun kerangka resolusi yang berpusat pada bail-in dengan satu titik masuk (single point of entry) pada tingkat perusahaan induk (holding) grup, tetapi pada Maret 2023 otoritas memilih merger Credit Suisse ke dalam UBS daripada resolusi pertama kali atas sebuah bank global.
5. Pelajaran-pelajaran yang diidentifikasi sejak itu menyangkut perencanaan pemulihan, likuiditas, permodalan bank induk dan kewenangan FINMA, dan membentuk reformasi suatu rezim yang kini harus mengamankan pusat keuangan yang hanya memiliki satu bank global.
Hanya untuk informasi umum. Artikel ini bukan merupakan nasihat hukum atau pajak, tidak menggantikan nasihat atas kasus individual, dan tidak menimbulkan hubungan antara advokat dan klien. Artikel ini mencerminkan keadaan hukum per Oktober 2026.